Международные экономические санкции и проблема международной ответственности: история и современность

• Морське право
• Міжнародна торгівля

Становление современного экономического порядка началось во время Второй мировой войны. 14 августа 1941 года была подписана и опубликована Атлантическая хартия (Atlantic Charter), заключенная США и Великобританией, к которой затем присоединились и другие страны, вошедшие затем в состав антигитлеровской коалиции, в том числе СССР. Таким образом,  неудивительно, что современный экономический порядок стал проекцией либерально-демократического порядка США и Великобритании на международную сферу. Нет ничего удивительного и в том, что после окончания этой Войны сложились различные взгляды на новый международный экономический порядок. В середине ХХ в., разумеется, трудно было говорить о полной свободе игры рыночных сил и либерализме в международной торговле, подобных идеям ХІХ в. Таким образом, возникла концепция «неолиберализма», то есть относительно свободного порядка, добровольно ограниченного правилами взаимодействия государств и других экономических агентов на международной арене. Ей противостояли концепции так называемых «социалистических стран», использующих механизмы жесткого экономического планирования во внешнеэкономической деятельности, и стран так называемого «третьего мира», настаивающих на регулировании экономики так, чтобы в результате уменьшился разрыв в экономическом и техническом развитии государств, представленных на мировой экономической арене, в значительной степени независимо от того реального вклада в международную систему разделения труда, который вносили эти страны. К 70-м годам ХХ в. сложилась довольно равновесная система экономического правопорядка при лидирующей роли рыночной экономики, получившая отражение в ГАТТ – Генеральном соглашении по тарифам и торговле, заключенном 30 октября 1947 года в Женеве. 

В середине 80-х г.г. ХХ в. стали явно обнаруживаться существенные недостатки ГАТТ, связанные с тем, что это Соглашение предполагалось временным. В особенности, пробелы, которые были сознательно допущены, многочисленные исключения, неясность и неточность формулировок привели к расслоению правового режима и секторальной фрагментации его. Кроме того, ГАТТ не привело к созданию полноценной международной организации, то есть не предполагало почти никакой институциональной структуры. Да и юридическая сила норм ГАТТ была на уровне положений межправительственного соглашения. Все эти недостатки стали особенно заметными и неудобными на фоне усилившихся процессов, которые можно охарактеризовать как усиление глобализации мировой экономики. Многие из этих недостатков были устранены заключением Марракешских соглашений от 15.04.1994, которыми была учреждена Всемирная торговая организация – ВТО. К этому времени стала очевидной победа концепции неолиберализма.

Таким образом, к ХХI в. окончательно сформировался смешанный публично-частный правопорядок в международных отношениях, получивший название экономического. Нормы международного экономического права регулируют отношения торгового характера. Эти отношения отличаются как от сферы действия индивидуальных экономических операторов (микроэкономики), так и от собственно публичной сферы, где действуют, главным образом, суверенные государства и другие субъекты, заинтересованные, в первую очередь, в политической безопасности. Макроэномические отношения складываются между экономическими системами и составляют специфическую сферу общественных отношений, динамически взаимодействующую с микроэкономикой. Например, обеспечение финансовых отношений входит в экономический правопорядок. Именно международное экономическое право отражает современную тенденцию глобализации в наибольшей мере. В его нормах отражается экономическая взаимозависимость государств, в отличие от их независимости в международном публичном праве.

Разумеется, государство не утрачивает признаки, свойственные суверенитету. Однако государства выступают в области экономических отношений, которым свойственен характер эквивалентности, как говорили древние – синаллагматических отношений, - как равноправные с физическими и юридическими лицами.   
В отличие от международного публичного права, которое пронизано формализмом, международное экономическое право характеризуется «неформальным» подходом. Например, Большая восьмерка легко превратилась в Большую семерку. Этот институт никак не вписывается в строгие рамки международного публичного права, но является общепризнанным институтом международного экономического права. Особый институт международного экономического права представляют собой санкции.  
                  
Санкции в международном экономическом праве

Для международных экономических отношений характерен значительный разрыв между регулятивной и охранительной сферами правоотношений. Международное экономическое право взаимодействует как с международным правопорядком, так и с внутренним, поэтому санкции в международном экономическом праве могут иметь формальные источники как международного, так и внутринационального характера. Это положение определяется структурой международного экономического сообщества и международного разделения труда. Дело в том, что оно представляет собой открытую систему, в которую входят субъекты различной природы. И хотя они равноправны, как мы уже отмечали, различия в правовом статусе все же имеются, поскольку суверенные государства сохраняют значительную специфику. Эту мысль легко понять на примере международного коммерческого арбитража по инвестиционным спорам, поскольку состав спорящих сторон всегда смешанный, но стороны спора принципиально равноправны. Таким образом, происходит смешение частных интересов с публичными, что в сумме дает представление о международном экономическом интересе, так что инициировать санкции в международном экономическом праве могут как государства, так и частные лица.

Коль скоро действуют международные экономические организации и собственно международные источники экономического права, значит, можно говорить о международных экономических санкциях в собственном или узком смысле. В этом смысле природа санкций в международном экономическом праве проявляется особенно явственно. А именно: гибкость и неформальный подход, специфичность механизма и высокая приспособляемость к сложившейся ситуации, а также пропорциональность и направленность на восстановление экономического правопорядка, своевременность и эффективность. Экономия санкции – важный признак санкций в международном экономическом праве, хотя он и неспецифичен. Санкции в международном экономическом праве часто имеют организационный характер и не выглядят слишком строгими. В приведенном выше примере имеется иллюстрация применения международной экономической санкции организационного характера к России из-за ее противоправного поведения в отношении Украины (превращение G-8 в G-7).

Санкции в международном экономическом праве очень редко применяются международным судом. Это свидетельствует о неразвитости международного правосудия и неприспособленности его к новым международным экономическим отношениям. Таким образом, в международном экономическом праве санкции чаще всего применяются в процедуре международного коммерческого арбитража, либо в подобных квазисудебных процедурах. Кроме того, судьи Международного Суда ООН в делах, касающихся собственно экономической сферы, не демонстрируют должного профессионализма и компетентности. Комплексный характер международного экономического правопорядка приводит к тому, что очень часто санкции применяются государством, в особенности, для защиты экономического интереса, тяготеющего к частноправовой сфере.

В сфере санкций международного экономического права наблюдается высокий уровень динамизма. Вырабатываются все новые и новые виды санкций и механизмы их применения. Это в значительной степени сообщает им специфику по сравнению с классическими санкциями международного публичного права, которые характеризуются скорее как консервативные и довольно жесткие. Множество международных экономических организаций изобретают внутренние процедуры решения споров. Эти процедуры отличаются тонкостью и выверенностью механизмов. Причем применение этих процедур, как правило, исключает как судебный, так и арбитражный процесс. Эти процедуры имеют чистый международно-правовой характер, и санкции, которые налагаются в результате их проведения, являются специфическими санкциями международного экономического характера. Например, в Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) уже в 1976 году была разработана процедура разъяснительных мер (clarifications). Эта процедура зиждется на праве ОЭСР самостоятельно толковать собственные документы, например, Руководящие принципы для многонациональных предприятий, последняя редакция которых датирована 25 мая 2011 года (OECD Guidelines for Multinational Enterprises 2011 Edition).

Главная цель санкций в международном экономическом праве – это обеспечение стабильности международного экономического сотрудничества, а также возвращение отклоняющегося от норм международного экономического права в правовое поле, то есть реализация международного экономического правопорядка. Поэтому санкции в международном экономическом праве – это форма ретроспективной правовой ответственности за правонарушения в сфере международных экономических правоотношений.

Довольно показательным примером применения санкций в международном экономическом праве является решение Третейского суда по так называемому «делу ЮКОСа», в котором содержится обязательство России выплатить бывшим акционерам компании «ЮКОС» 50 миллиардов долларов в качестве компенсации понесенных убытков. 

Международные экономические санкции              
       
Кому-то может показаться, что это игра словами. Действительно, санкции в международном экономическом праве и международные экономические санкции можно легко спутать, особенно, если поставлена такая цель. Тем не менее, можно заметить отличия, поскольку международные экономические санкции – это публично-правовые санкции.  Правила, которые регулируют отношения по поводу санкций, формируют правовое основание для возникновения, изменения или прекращения охранительных правоотношений. В экономических санкциях воплощается ответственность субъектов международного публичного права за нарушения политического, даже военного характера. В международном праве санкции призваны прекратить правонарушение и восстановить нарушенное право. Таким образом, хотя между экономическим санкциями и санкциями в международном экономическом праве имеются значительные отличия, они не столь принципиальны, чтобы можно было провести непроходимую грань между ними.  Исследователи международных отношений не пришли еще к единому мнению в вопросе об экономических санкциях, их природе и месте в правовой системе. Однако уже выработались некоторые принципы, а именно:

- применяться могут только санкции, дозволенные международным правом;

- недопустимо применение санкций превентивно, поскольку международно-правовая ответственность имеет ретроспективный характер, да и пресечение правонарушения возможно только тогда, когда оно уже началось, а меры предупредительного характера не могут расцениваться как санкции;

- международная санкция связана с международным правонарушением, поскольку ответные принудительные меры, которые применяются субъектами международного права как реакция на недружественные действия, не могут считаться санкцией, даже если по форме они совпадают с санкцией, предусмотренной международным правом.

Впрочем, даже эти принципы не являются общепризнанными. Например: некоторые ученые-международники до сих пор не могут отказаться от идеи политической ответственности как сферы, в которой реализуются международные санкции; другие, напротив, не считают санкции в международном праве формой ответственности, а только формой принуждения, которая имеет целью прекращение начавшегося правонарушения, восстановление нарушенных прав и интересов, то есть условием, обеспечивающим осуществление собственно международной ответственности. Эти разногласия наводят на мысль о том, что в теории международного права до сих пор нет удовлетворительного для всех (или хотя бы подавляющего большинства ученых) учения о международной ответственности и международных гарантиях. Из этого вытекают и различные концепции классификации международных экономических санкций.

Классически международными экономическими санкциями являются реституция, компенсация и субституция – формы международной материальной ответственности, направленной на восстановление положения, существовавшего до деликта.

Наиболее выраженный экономический характер носят такие санкции как эмбарго. Эмбарго (исп. embargo), в международном праве первоначально запрещение государственной властью выхода из портов своей страны судов других стран или судов под собственным флагом этой страны. В современном мире термин «эмбарго» означает запрещение государством импорта в свою страну или экспорта в какую-либо другую страну товаров, услуг и иных ценностей. Эмбарго может быть введено как в военное, так и мирное время, охватывать все стороны торгово-экономической деятельности или только определенные категории товаров; научно-техническую информацию, транспортные и другие услуги.

Экономические санкции занимают в международном праве особое место и составляют достаточно обособленный институт. Хотя говорить о полной обособленности международных экономических санкций от санкций политического характера до сих пор нельзя. В практическом плане довольно трудно точно отделить санкции строго экономического порядка от связанных с ними санкций политического характера. Конечно, если эти санкции не имеют характера интервенции. Интервенции любого рода, даже так называемые «гуманитарные интервенции», явно выпадают из отношений международного экономического контекста, тем более – вооруженная интервенция. Дипломатические интервенции тоже не вписываются в подобного рода экономические санкции. Другое дело – классический отзыв дипломатического или консульского представителя. Хотя это явно политическая санкция, но по своему характеру она примыкает к международным экономическим санкциям, разумеется, если не является средством военно-политического давления. Аннулирование дипломатической визы, объявление persona non grata – также действия политического характера, но если они продиктованы мотивами экономического (торгового), а не военно-политического характера также примыкают к международным экономическим санкциям.

Единство международного экономического правопорядка

При всем многообразии международных отношений можно выделить довольно специфические экономические отношения от валютно-кредитных, финансовых и отношений по поводу ценных бумаг до торгово-организационных отношений. Разнообразие этих отношений не мешает поиску некоего единства между ними, то есть общих признаков, которые бы объединяли всю сферу подобных отношений. В основание такого поиска можно положить концепцию предметного или экономического суверенитета государств. Эта концепция, хотя и довольно нова, но получила уже закрепление как в международной, так и в национальной правовых системах. Довольно серьезные исследования в области экономического суверенитета были предприняты и теоретиками – специалистами международного права, в частности, и особенности, французскими исследователями. Концепция экономического суверенитета представляется достаточно продуктивной, чтобы объединить всю многообразную систему имущественных и личных отношений, которые могут получить имущественное содержание, центром которой являются эквивалентные (синаллагматические) отношения.

В концепции экономического суверенитета совмещаются правоотношения с экономическим содержанием или экономической направленности, в которых конкретизируются принципы обязанности государств сотрудничать друг с другом и суверенного равенства государств, из которых вытекает обязанность государств взаимно уважать экономические права и интересы друг друга. Поскольку государства в современной международной правовой системе фигурируют как почти исключительные субъекты, опосредствующие международные отношения, то сторонники концепции экономического суверенитета довольно обстоятельно обосновывают идею о том, что уважение экономического суверенитета может быть системообразующим институтом, который объединяет все отношения с экономическим содержанием: от публичных до международных частноправовых отношений.

Для полноты впечатления можно заметить, что в международных отношениях появились зачатки «четвертого правового режима». Неразвитость этого правового режима не должна затенять картину его оригинальности. На универсальном уровне он представлен Всемирной Декларацией местного самоуправления, принятой в Рио-де-Жанейро 26.09.1985. Хотя Декларация имеет лишь рекомендательный характер, она регулирует статус субъектов, который не может быть сведен ни к публично-правовому, ни к частноправовому, ни к строго экономическому, хотя и тяготеет к этому последнему, так что может считаться его частью. Наибольшее развитие стандарты этого правопорядка получили в Европе. Краеугольным камнем является Европейская Хартия местного самоуправления от 15.10.1985 (Страсбург).           

В качестве экономической санкции за неправомерную аннексию Автономной Республики Крым и г. Севастополя Россией, что является откровенным нарушением прав Украины, Европейским Союзом был принят Регламент Совета ЕС № 692/2014 от 23 июня 2014 года, согласно которому вводятся торговые санкции в отношении товаров крымского или севастопольского происхождения, а также в отношении прямого или косвенного финансирования или оказания финансовой помощи, в том числе страхования и перестрахования в связи с импортом данных товаров в страны ЕС.

Экономические санкции ЕС особо показательны в том смысле, что они выражают позицию как международной организации, так и позиции стран-членов, а также позицию народов этих стран.

Особенную  актуальность для Украины нормы этого правопорядка, который можно назвать «международным муниципальным порядком», приобретают в настоящее время, поскольку в стране взят курс на децентрализацию. 

Заключение
 
Россия не замедлила с введением своих «санкций» в отношении ЕС. Это эмбарго России, введенное на импорт пищевых продуктов. Такое решение оказалось слишком жестким для экспортеров из стран-членов ЕС, поскольку было остановлено исполнение контрактов, которое уже началось. Это можно назвать «игрой без правил». Более того, подобное эмбарго нельзя считать санкцией в собственном смысле, поскольку ЕС не совершил никакого международного деликта, так что о санкциях как форме ответственности не может быть и речи. Подобные действия РФ являются по существу вступлением в экономическую войну с ЕС. Какие неудобства ни были бы вызваны экономическими санкциями, их целью является прекращение международного правонарушения, а вовсе не причинение экономического ущерба. Разумеется, именно наличие экономически неблагоприятных последствий должно стимулировать правонарушителя к прекращению его неправомерного поведения.   

Если обратиться к практическим проблемам, в частности, проблеме, связанной с экспортом зерновых из Крыма, поскольку в этом году снова ожидается большой урожай, то становится очевидно: реальной возможности экспортировать зерно с Крымского полуострова в ЕС не будет, так что крымским экспортерам придется подыскивать другие, альтернативные, рынки.

В международном правопорядке накопились значительные проблемы и теоретического характера.

Во-первых, напрашивается вопрос о разделении юридической ответственности на так называемую «негативную» и «позитивную». Полное игнорирование позитивной ответственности как юридической категории чревато разрывом строго юридических и моральных императивов. Ведь осознание долга является необходимой предпосылкой ответственности, а в правовых отношениях возможна ответственность без вины. Более того, имеется концепция международной правовой ответственности без деликта или правонарушения вообще.

Во-вторых, особую трудность представляет собой вопрос об определении инстанции ответственности, в особенности, когда одним государством вводятся экономические санкции против другого государства, то есть сувереном против суверена.

В-третьих, не до конца ясен вопрос об оценке поведения на международной арене как противоправного, в частности, о свободе воли политических деятелей, да и населения, которое вынуждено подчиняться местному законодательству, даже если оно не соответствует международным стандартам демократии и защиты прав человека, которые сформировали доминанту современного международного правопорядка.

Разумеется, не все вопросы, связанные с характеристикой современного мирового порядка удалось затронуть, а поднятые вопросы мы связывали с довольно устоявшимися в международно-правовой традиции ответами. Однако мы попытались к некоторым отношениям, в частности, муниципальным, подойти с новаторских позиций, отнюдь не претендуя на истину в последней инстанции.      

Вячеслав Лебедев

lebedev@interlegal.com.ua