Земли водного фонда и морского транспорта: правовой режим использования

Практика применения норм Земельного кодекса свидетельствует о том, что ряд положений, регулирующих земельные отношения, нуждается в разъяснении, ведь кодекс фактически является “рамочным” законом, заложившим базу для дальнейшего формирования земельного законодательства.

Сегодня, несмотря на то, что Земельный кодекс (п. 2 ст. 3) установил свой приоритет в регулировании земельных отношений, урегулировал правовой режим использования земель и закрепил порядок действия правовых норм (п. 3 раздела IX), актуальным остается вопрос использования земель с «размещенными» на них природными ресурсами: недрами, лесами, водами, растительным и животным миром и др.

На первый взгляд, при таком «регулировании» не должно возникать проблем с применением правовых норм по использованию земель с природными ресурсами (что также касается земель водного фонда и земель морского транспорта). Однако, непосредственное применение норм Земельного кодекса (далее – ЗКУ) свидетельствует о том, что положения, регулирующие механизм отвода и режим пользования землями водного фонда и землями морского транспорта, нуждаются в доработке и уточнении.

Проблема вызвана тем, что указанные земли частично имеют одинаковый состав и в то же время относятся к разным категориям земель. Это означает определенный механизм предоставления указанных земель и особый правовой режим их использования (ст. 18 и 19 ЗКУ). Механизм предоставления земель установлен ст. 83 и п. 12 переходных положений ЗКУ и зависит от полномочий по распоряжению землями. Распоряжаются землями в пределах населенных пунктов (кроме земель, переданных в частную собственность) сельские, поселковые, городские советы, а за пределами населенных пунктов - соответствующие органы исполнительной власти. Кроме того, полномочия по распоряжению землями зависят от разграничения земель государственной и коммунальной собственности.

Для урегулирования процесса разграничения было принято постановление Кабинета Министров №1100 от 01.08.02г. «О временном порядке разграничения земель права государственной и коммунальной собственности», согласно которому земли водных объектов общегосударственного значения:

• внутренние морские воды и территориальное море;
• подземные воды, которые являются источником централизованного водоснабжения;
• поверхностные воды (озера, водохранилища, реки, каналы), что находятся и используются
на территории более как одной области, а также их притоки всех порядков;
• водные объекты в пределах территорий природно-заповедного фонда общегосударственного значения, а также отнесенные категории лечебных; являются государственной собственностью, а земли водных объектов местного значения:
• поверхностные воды, которые находятся и используются в пределах одной области и какие не отнесены к водным объектам общегосударственного значения;
• подземные воды, которые не могут быть источником централизованного водоснабжения;

являются коммунальной собственностью.

В данном порядке закреплен перечень земель, занятых водными объектами. Однако, при таком размежевании государственной и коммунальной собственности сложность вызывает отсутствие и в Водном, и в Земельном кодексах определений и конкретного состава таких земель. Остается либо догадываться, либо руководствоваться нормативными актами, регулирующими другие общественные отношения, что соответственно влияет на механизм предоставления в пользование и использования земель водного фонда и земель морского транспорта. Перечень водных объектов местного значения закреплен в «Перечне рек и водоемов, которые отнесены к водным объектам местного значения» (Приказ N 41 от 03.06.97 Государственного комитета Украины по водному хозяйству), а вот нормы, которые содержат определение водных объектов общегосударственного значения частично можно найти в других нормативных актах. Например, в Законе Украины “О государственной границе Украины” от 04.11.1991 г. N 1777-XII, в “Правилах охраны внутренних морских вод и территориального моря от загрязнения и засорения” (постановление Кабмина от 29 февраля 1996 г. N 269) и в постановлении Кабмина "О пограничном режиме" от 27.07.1998 N 1147.

Согласно этим нормативным актам к внутренним морским водам Украины отнесены:

- морские воды, расположенные в сторону берега от прямых исходных линий, принятых для отсчета ширины территориального моря Украины; - воды портов Украины, ограниченные линией, которая проходит через постоянные портовые сооружения, которые более всего выступают в сторону моря; - воды заливов, бухт, губ и лиманов, гаваней и рейдов, берега которых полностью принадлежат Украине, к прямой линии, проведенной от берега до берега в месте, где со стороны моря впервые образовывается один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морские мили; - воды заливов, бухт, губ и лиманов, морей и протоков, которые исторически принадлежат Украине. К территориальному морю Украины отнесены: прибрежные морские воды шириной 12 морских миль, отсчитываемые от линии наибольшего отлива, как на материке, так и на островах, которые принадлежат Украине, или от прямых исходных линий, которые соединяют соответствующие точки.

В данном случае Земельный и Водный кодексы, представляющие собой специальное законодательство, не содержат конкретного определения и состава “внутренних морских вод”, поэтому применение в таком случае нормативных актов, которые регулируют другие общественные отношения, приводит к правовым коллизиям.

Одна из таких коллизий связана с разграничением состава и целевым использованием земель водного фонда и земель морского транспорта. Наглядным примером может служить территория морского порта, которая включает (ст. 74 Кодекса торгового мореплавания Украины, далее - КТМ) отведенные порту земли (суша) и отведенные порту водные пространства (акватория). Согласно положениям этой статьи территория и акватория морского порта является государственной собственностью и предоставляется порту в пользование, а отвод земельных и водных участков для морского порта и изъятие этих участков осуществляются в порядке, установленном действующим законодательством Украины.

Правовой статус морского порта определен статьей 73 КТМ Украины, согласно которой морской порт - государственное транспортное предприятие, предназначенное для обслуживания судов, пассажиров и грузов на отведенных порту территории и акватории, а также перевозки грузов и пассажиров на судах, которые принадлежат порту. Существование морского порта связано с наличием у порта территории и акватории, а их целевое использование зависит от разграничения земель водного фонда и земель морского порта.

ЗКУ к землям морского транспорта (ст. 69) относит земли под морскими портами с набережными, площадками, причалами, вокзалами, зданиями, сооружениями, оборудованием, объектами общепортового и комплексного обслуживания флота; гидротехническими сооружениями и средствами навигационной обстановки, судоремонтными заводами, мастерскими, базами, составами, радиоцентрами, служебными и культурно-бытовыми зданиями и другими сооружениями, которые обслуживают морской транспорт.

К землям водного фонда относятся земли, занятые морями, речками, озерами, водохранилищами, другими водными объектами, болотами, а также островами; прибрежными защитными полосами вдоль морей, рек и вокруг водоемов; гидротехническими, другими водохозяйственными сооружениями и каналами, а также земли, выделенные под полосы отвода для них; береговыми полосами водных путей (ст. 58 ЗКУ).

Как видно, разные по своей сути категории земель имеют в своем составе гидротехнические сооружения, что порождает коллизию в разграничении состава земель водного фонда и земель морского транспорта.

Если обратиться к определению гидротехнического сооружения, то в положении «Об организации и порядке осуществления государственного технического надзора за судоходными гидротехническими сооружениями и гидротехническими сооружениями портов, судостроительных и судоремонтных заводов, которые находятся в эксплуатации», утвержденном приказом Минтранса N 906 от 20.11.2003, под ним понимаются:

• гидротехническое сооружение (ГТС) - сооружение для использования водных ресурсов, а также для борьбы с вредным влиянием вод;
• судоходное ГТС (далее - СГТС) - ГТС на водном пути для обеспечения осуществления судоходства, в том числе суднопропускные сооружения (судоходные шлюзы);
• ГТС портов, судостроительных и судоремонтных заводов - ГТС на морских и внутренних водных путях, которые используются с целью обеспечения перевозок грузов и пассажиров, а также построения, ремонта, утилизации, обслуживание и обзора судов.

Вот и получается, что земли под гидротехническими, другими водохозяйственными сооружениями отнесены к разным категориям - землям водного фонда и землям морского транспорта. Это ставит в тупик при разграничении земель водного фонда и земель морского транспорта не только юристов, но и уполномоченные органы государства.

Сложность в разграничении этих земель вызвана еще и тем, что земли морского транспорта могут находиться в государственной, коммунальной и частной собственности (ст. 67 ЗКУ) без каких-либо ограничений. Земельный кодекс на этот счет не содержит ограничений в обретении права частной собственности на земли морского транспорта. Кроме того, постановлением Кабинета Министров от 12 октября 2000 г. N 1544 “О портовых сборах” и приказом Минтранса от 27.06.1996г. № 214 “Об утверждении Сборника и плат за услуги, которые предоставляются судам в морских торговых портах Украины” предусмотрено существование негосударственных гидротехнических сооружений.

Безусловно, отсутствие ограничений в обретении права частной собственности на земли морского транспорта - это положительный фактор для развития морского транспорта, а вот отсутствие механизма предоставления земель – отрицательный. С землями водного фонда немного сложнее. Ведь в частную собственность из земель водного фонда могут передаваться только замкнутые естественные водоемы (общей площадью до 3 гектаров) и только для целей, предусмотренных в законе, что компенсируется возможностью получения земель водного фонда в аренду.

Ввиду отсутствия механизма предоставления земельных участков с «размещенными» на них водными объектами из земель транспорта и для целей транспорта нами проанализирована практика отвода земельных участков из земель водного фонда для потребностей транспорта. Прежде всего, необходимо отметить, что механизм отвода земель водного фонда не лишен недостатков, и для украинского законодательства предоставление в аренду (отвод) водных объектов является новацией, по законодательству бывшего СССР такие соглашения не допускались.

Аренда земель водного фонда толкуется разными специалистами по-разному. Некоторые специалисты утверждают, что для аренды земель водного фонда необходимо заключать два договора: один с государственной администрацией (районной или областной) об аренде водного объекта, а другой - с местным (сельским или поселковой) советом об аренде земель водного фонда. На наш взгляд, для аренды земель водного фонда, что подтверждено и действующим Земельным кодексом Украины, и ст. 4 Закона Украины “Об аренде земли”, и “Порядком пользования землями водного фонда”, утвержденным постановлением Кабинета Министров от 13 мая 1996 г. N 502, необходимо заключать только договор аренды земельного участка.

Нормами Водного кодекса Украины (ст. 51) такое право декларировано, указаны арендодатели, установлены обязанности сторон, однако специальных подзаконных актов, регламентирующих форму договора и порядок его заключения, издано не было, Водный кодекс (ст. 85) отсылает к земельному законодательству. Нормами Земельного Кодекса (ст. 59 п. 4) предусмотрено, что гражданам и юридическим лицам органами исполнительной власти или органами местного самоуправления из земель водного фонда могут передаваться на условиях аренды земельные участки прибрежных защитных полос, полос отвода и береговых полос водных путей, а также озера, водохранилища, другие водоемы, болота и острова для сенокошения, рыбохозяйственных потребностей, культурно-оздоровительных, рекреационных, спортивных и туристических целей, проведение научно-исследовательских работ и т.п.

Дело в том, что этот механизм отвода земель водного фонда содержит два положения, которые могут трактоваться по-разному. Первое – это словосочетание «другие водоемы». Не понятно, что имели в виду законодатели под словосочетанием «другие водоемы»: речку или море. Второе – это целевое использование. Неясно, расширено ли в данном случае целевое использование водных объектов присутствием слов «т.п.».

Водный кодекс объясняет слово «водоем» как поверхностный водный объект с бессточным или с замедленным стоком воды. Еще одно определение водоема - это сформированные природой или созданные искусственно объекты ландшафта или геологические структуры, где сосредоточены воды (речка, озеро, море, водохранилище, канал, водоносный горизонт), содержится в постановлении Кабинета Министров "Об утверждении Порядка осуществления любительского и спортивного рыболовства" от 18.07.1998 N 1126.

Что касается целевого использования водных объектов для нужд морского транспорта, то, к сожалению, наше законодательство отличается тем, что каждое следующее разъяснение также нуждается в разъяснениях.

Государственной комитет Украины по земельным ресурсам в письме N 2-П1010/3991 от 31.07.2002г. выразил свою позицию относительно использования водных объектов: “Согласно статье 51 Водного кодекса Украины в пользование на условиях аренды водные объекты (их части) местного значения и ставки, которые находятся в бассейнах рек общегосударственного значения, могут предоставляться водопользователям лишь для рыборазведения производства сельскохозяйственной и промышленной продукции, а также в лечебных и оздоровительных целях”.

На наш взгляд, Комитет не учел существования специальных статей Водного кодекса, в которых установленные особенности целевого пользования водными объектами либо его разъяснение касались конкретного дела. Так, статьей 67 Водного кодекса, установлены особенности пользования водными объектами для нужд водного транспорта: речки, озера, водохранилища, каналы, другие водоемы, а также внутренние морские воды и территориальное море являются внутренними водными путями общего пользования, за исключением случаев, когда согласно законодательству Украины их использование с этой целью полностью или частично запрещено.

Перечень внутренних водных путей, отнесенных категории судоходных, утвержден постановлением N 640 от 12 июня 1996 г. Кабинета Министров Украины. Это положение предоставляет определенную свободу в пользовании водными объектами, т.к. не требует наличия соответствующих решений компетентных органов государства и дает право всем физическим и юридическим лицам использовать такие водные объекты.

В то же время, статья 86 Водного кодекса определяет, что на земельных участках дна рек, озер, водохранилищ, морей и других водных объектов могут проводиться работы, связанные со строительством гидротехнических сооружений, углублением дна для судоходства, добычей полезных ископаемых (кроме песка, гальки и гравия в руслах малых и горных рек), прокладыванием кабелей, трубопроводов, других коммуникаций, а также буровые и геологоразведочные работы. Фактически существование морского транспорта, в том числе, и порта, невозможно без земель, занятых гидротехническими сооружениями, и без использования для этих целей акватории водного объекта. Однако, следует помнить, что при реализации какого-либо инвестиционного проекта необходимо детально анализировать месторасположение земельного участка, т.к. он может относиться как к землям водного фонда, так и к землям морского транспорта, что влечет соответствующий механизм их предоставления (отвод) и особый правовой режим их использования.

В заключение хотелось бы отметить, несмотря на то, что действующее нормативные акты не являются достаточной правовой основой для разрешения всех возникающих при этом вопросов, тем не менее в их рамках возможна достаточно стабильная и успешная реализация проектов по развитию морского транспорта. Об этом свидетельствует и наш опыт в Николаевском и Одесском регионах, Крыму как юристов, сопровождающих такие проекты. Возникшая практика и выявляемые при этом проблемы применения законодательных и подзаконных нормативных актов дают толчок дальнейшему развитию законодательства в этой области.