Бункеровка судов на Дунае: правовые аспекты
21 Лютого, 2012
2
Правовой режим международных рек и озер, несомненно, – часть международного публичного права. Международными считаются реки, протекающие на границе государств или по территории нескольких государств. Однако главным признаком международных рек и озер является их значение для международного судоходства или иного, несудоходного, использования, например для водозабора питьевой воды или забора воды в промышленных целях, а также наличие международных правовых норм, определяющих статус этих вод.
Международно-правовое регулирование рек
Уже в 1648 г. в документах Вестфальского конгресса был сформулирован принцип свободы плавания по международным рекам. Этот принцип, несмотря не его долгую историю, не получил всеобщего признания, что показала дискуссия на Барселонской конференции в 1921 г. Таким образом, международные реки и озера можно подразделить на конвенционные, в отношении которых сложились особые международно-правовые нормы, и открытые, свобода судоходства по которым доступна для всех или некоторых государств в силу национального законодательства.
В решениях Венского конгресса, 1815 г., был разграничен правовой режим национальных и международных рек, которые представляют собой большие водные потоки, пересекающие или разделяющие территории нескольких государств, пригодные для судоходства. Открытие национальной реки для международного судоходства всецело зависит от законодательства государства, по территории которого она протекает. Статус международной реки зависит от соглашения прибрежных государств. Торговое судоходство по международным рекам может быть открыто для всех флагов, а военное судоходство – только для флагов прибрежных государств. На Барселонской конференции, проходившей с 10 марта по 31 апреля 1921 г., удалось выработать и принять Конвенцию и Статут о режиме судоходных путей международного значения. Основные черты международного правового статуса рек можно свести к следующим принципам:
1) признание территориального верховенства (суверенитета) прибрежных государств;
2) свобода торгового судоходства в мирное время;
3) взыскание минимальных денежных сборов;
4) создание специальных международных комиссий для охраны свободы судоходства, причем не исключается участие в работе таких комиссий не прибрежных государств.
Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер была подписана в 1992 г., и Протокол по проблемам воды и здоровья – в 1999 г.
В 1997 г. в Нью-Йорке была подписана Конвенция о праве несудоходных видов использования международных водотоков.
Международно-правовой статус Дуная: некоторые исторические сведения
Наиболее развитый международно-правовой статус имеет река Дунай. Уже в начале XVIII в. Австрия заключила с Турцией договора в Карловицах и Белграде о праве плавания по Дунаю для выхода в Черное море. В артикуле 11 Кючук-Кайнарджийского мирного договора между Османской и Российской империями от 10 (21) июля 1774 г. российским торговым судам дозволялось свободное плавание по Дунаю, наравне с английскими и французскими. Австрия договорлась с Пфальцем в 1779 г. и Баварией в 1784 г. о свободном судоходстве по реке Дунай. На Венском конгрессе Дунай был признан международной рекой. В 1840 г. в соответствии с договором между Австрией и Россией была признана свобода судоходства по Дунаю. По Парижскому мирному договору, который подвел итоги Крымской войны, была создана специальная Европейская комиссия для расчистки Дуная и его подготовке к использованию в качестве судоходной реки, в которой приняли участие представители всех государств, подписавших Парижский договор. Кроме того, была создана прибрежная комиссия в составе Австрии, Баварии, Вюртемберга и Турции, которая должна была регулировать правовой статус Дуная и судоходства по нему. Однако борьба за Дунай обострилась, в особенности, после Берлинского конгресса 1878 г. Поражение Германии в І Мировой войне определило статус Дуная. В 1921 г. в Париже была заключена Конвенция, в соответствии с которой были образованы Европейская Дунайская комиссия, в ведение которой поступал Дунай от устья до Браилова, и Дунайская Международная комиссия, в ведении которой находился т. наз. речной Дунай от Браилова до Ульма.
23.06.1921 был принят Дунайский статут, регламентирующий судоходство по Дунаю. В Дунайском статуте предусматривалась свобода судоходства и большого каботажа по реке Дунай.
Актуальный международно-правовой режим Дуная и украинское законодательство
В результате ІІ Мировой войны возник новый правовой режим Дуная. 18.08.1948 в Белграде была подписана новая Конвенция о режиме судоходства по Дунаю. Военное судоходство всех непридунайских стран было запрещено. Создавалась Дунайская комиссия, наблюдающая за исполнением Конвенции. В Будапеште был принят Дополнительный протокол к этой Конвенции от 26.03.1998.
Отсчет расстояния по реке Дунай может производиться от устья до истока в километрах, причем этот отсчет ведется от рейда порта города Сулина, расположенного на правом берегу Сулинского канала. В зависимости от совокупности признаков, формирующих условия судоходства, Дунай делится на 9 навигационных участков с примерно одинаковыми условиями. Участок от Сулинского рейда до 173 километра реки Дунай называется «морским Дунаем». На этом участке действуют Основные положения о плавании по Дунаю и Особые правила плавания в Низовьях Дуная, принятые Дунайской комиссией 25 апреля 1990 года.
Украинско?молдовская граница выходит к Дунаю у устья реки Прут (134,1 км), и территорией Украины является левый берег Дуная до разветвления основного русла реки у мыса Измаильский Чатал (79,6 км) на Килийское и Тулчинское гирла, а дальше в направлении к Черному морю территория Украины располагается на берегу Килийского гирла, таким образом, протяженность берега основного русла Дуная в пределах Украины составляет 54,5 км. На правом берегу Дуная расположена территория Румынии от выхода к Дунаю румынско?болгарской границы у истока рукава Остров (374,1 км) до устья Сулинского гирла (0,0 км).
Согласно ст. 1 Конвенции от 18 августа 1948 года (далее Конвенция) навигация на Дунае должна быть свободной и открытой для граждан, торговых судов и товаров всех государств на основе равенства в отношении портовых и навигационных сборов и условий торгового судоходства.
Установленный Конвенцией режим распространяется на судоходную часть реки Дунай от Ульма до Черного моря через Сулинское гирло с выходом к морю через Сулинский канал.
Придунайские государства полностью сохраняют суверенитет на свои участки. Они, в частности, сами регулируют условия судоходства на своих участках, устанавливают правила плавания и захода судов в порты, производят таможенный, санитарный и речной надзор, поддерживают на своих участках реки условия, обеспечивающие нормальное судоходство.
В соответствии с ч. 2 ст. 27 Конвенции на участках реки Дунай, составляющих границу между двумя государствами, имеются особенности таможенного правового режима. Суда, плоты, пассажиры и транзитный товар (транзитные грузы) освобождаются при следовании по реке от всех таможенных формальностей.
Аналогично, согласно ст. 3 Рекомендаций по унификации правил таможенного надзора на Дунае, принятых Дунайской комиссией 28 апреля 1993 года, суда, если не имеют сообщения с берегом, а также перевозимые грузы, следующие по Дунаю, где он составляет границу между двумя государствами, освобождаются от всех таможенных формальностей. Суда заграничного плавания при следовании по Дунаю не должны иметь сношения с берегом в местах отсутствия таможенных органов ни в пути следования, ни на стоянках, кроме случаев вынужденной остановки из?за неблагоприятных гидрометеорологических условий или аварий (ст. 8 Рекомендаций).
Ст. 1 Рекомендаций определяет, что таможенный надзор на Дунае осуществляется таможенными органами придунайских государств на своем участке реки.
Таможенный надзор в портах регулируется положениями ст.ст. 15 ? 23 Рекомендаций. В частности, ст. 16 говорит о том, что грузовые операции судов заграничного плавания производятся только с разрешения таможенного органа и под его непосредственным наблюдением.
В соответствии с п. 3 ст. 3 Закона Украины «О государственной границе Украины» от 4 ноября 1991 года государственная граница Украины проходит на судоходных реках по середине главного фарватера.
Так, водное пространство, простирающееся от 134,1 км до разветвления основного русла Дуная, от берега до условной линии, проходящей по середине фарватера, является, несомненно, государственной территорией Украины.
В соответствии со ст.ст. 5, 6 Таможенного кодекса Украины, таможенная граница Украины совпадает с государственной границей, за исключением территорий специальных таможенных зон, границы которых представляют собой таможенную границу Украины. Причем территория специальной таможенной зоны представляет собой часть государственной территории Украины, но не является частью таможенной территории, кроме случаев, установленных законами.
Осуществление бункеровочных операций на Дунае
Несмотря на ясный, на первый взгляд, правововой режим Дуная, существует ряд проблем, то есть вопросов в отношении использования вод Дуная, на которые затруднительно найти ответы, исходя из существующей регламентации.
В частности, широко распространена практика бункерования судов в определенных «исторически сложившихся» точках в пределах вод Дуная. На украинском участке таковыми являются 0 км (Усть Дунайск), 17 км (Вилково), 56 км (Килия), 61 миля (Измаил), которые не относятся к акватории портов и на которые, соответственно, не распространяются обязательные постановления и своды обычаев портов. Вопрос в данном случае: не противоречит ли такое использование вод Дуная установленному правовому режиму реки?
На практие суда, следуя по реке в международном рейсе, осуществляют бункеровку в установленных точках, не имея сообщения с берегом, в режиме «закрытой границы». Соответственно, при купле-продаже топлива обязательств по таможенному оформлению не возникает, так как это происходит за пределами таможенной территории Украины.
Учитывая международную и украинскую регламентацию, каких-либо ограничений в отношении бункеровочных операций, включая остановку судна, швартовку к борту другого судна, стоящего на якоре, и непосредственно бункеровку, не установлено. Отсутствие каких?либо запретов в отношении подобных операций позволяет заключить, что их осуществление разрешено.
При этом не стоит забывать о требованиях экологической безопасности, так как подобные операции представляют угрозу загрязнения окружающей природной среды и подпадают под надзор соответствующих органов.
На украинской части реки контроль за соблюдением экологической безопасности осуществляется Государственной экологической инспекцией по охране окружающей среды Северо-Западного региона Черного моря. Инспекция не раз предпринимала попытки пресечь осуществление операций с опасными веществами, в том числе бункеровочных работ. Однако, на сегодняшний день основания таких запретов в правовой базе по-прежнему отсутствуют. Судебная практика тому подтверждение.
На данном примере совершенно ясно, что существующая регламентация режима реки Дунай устарела. До распада СССР в отношении подобного использования вод реки не возникало каких-либо противоречий и возражений со стороны прибрежных государств. Сейчас же такие вопросы требуют урегулирования и восполнения соответствующих пробелов в международном правовом регулировании режима Дуная.