Концепция публично-частного партнерства и ее внедрение в экономическую и правовую системы Украины
20 Червня, 2008
1
Очевидно, что в государственном бюджете нет достаточных средств, позволяющих обеспечивать все инфраструктурные преобразования, необходимые для ускоренного реформирования экономики Украины. Чтобы разрешить такое противоречие используется концепция публично-частного партнерства публично-частного партнерства (ПЧП), рublic-рrivate рartnership (РРР), которое является альтернативой полной приватизации объектов государственной и коммунальной собственности.
ПЧП — это способ организации отношений между государством или местным самоуправлением, с одной стороны, и бизнесом – с другой, в целях реализации проектов во многих сферах деятельности. Как правило, такие отношения имеют временный характер, поскольку на определенный срок создаются для осуществления конкретного проекта хозяйственные связи, которые прекращают свое существование после реализации этого проекта.
Контракты, которые государство предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание услуг, на управление объектами права государственной собственности, на поставку продукции для государственных нужд, контракты на оказание технической помощи – это все формы ПЧП.
Формой ПЧП являются также арендные договоры, направленные на передачу государством или территориальной громадой (территориальной общиной в Украине) в аренду частным лицам своей собственности: зданий, сооружений и производственного оборудования. Соглашения о разделе продукции, государственно-частные предприятия, договор о совместной деятельности или простом товариществе – все эти формы взаимодействия между частным капиталом, с одной стороны, и публичным – с другой, могут способствовать развитию инфраструктуры экономики Украины.
Наиболее распространенной и удобной формой государственно-частного партнерства (ГЧП) во всем мире считается концессия. Концессия — это система отношений между государством, с одной стороны, и частным юридическим или физическим лицом (концессионером) – с другой, причем государство (концедент) предоставляет концессионеру права пользования государственной собственностью, за плату и на возвратной основе, а также право на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства.
Все упомянутые формы ПЧП уже так или иначе используются в Украине. Только концессия не получила еще надлежащего развития. Здесь хотелось бы рассказать в связи с этим о Руководстве для законодательных органов в области инфраструктуры, финансируемым из частных источников, разработанном Комиссией Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) – A./CN.9/SER.B/4 (издание ООН в продаже под № R.01.V.4).
Это Руководство было создано в результате работы в ЮНСИТРАЛ над запиской Секретариата ООН «Проекты «строительство-эксплуатация-передача», начатой в 1996 г. и завершенной 29 июня 2000 г. Руководство имеет только рекомендательный характер.
n
Разработанное и принятое ЮНСИТРАЛ Руководство призвано содействовать в разработке необходимого и эффективного законодательства государствам, заинтересованным в привлечении иностранных частных инвестиций для создания на своей территории крупных объектов, затрагивающих инфраструктуру страны. Экономия государственных средств и повышение стандартов качества предоставляемых услуг вероятно будет результатом реализации таких крупных проектов. Комплексный характер взаимоотношений инвестора и государства – получателя инвестиций делает необходимым для успешной реализации таких проектов создание соответствующей правовой базы в любом государстве, на территории которого осуществляется инвестиционный проект, таким образом, не обойтись без этого и Украине. В Руководстве излагаются основные принципы необходимого законодательства, порядок заключения контрактов на осуществление проектов, общие условия договоров о реализации проектов, вопросы регулирования последствий изменения обстоятельств, урегулирования споров и т.п. n
Конечно, одними законодательными мерами не обойтись. Необходимо создать соответствующие организационные структуры и наладить их взаимодействие. В то же время не обязательно плодить новые административные звенья. В Украине имеются достаточно специализированные организации, которые могли бы принять на себя обязанности по администрированию процессов, связанных с публично-частным партнерством в сфере проектного инвестирования, так что создавать соответствующие структуры можно, просто наладив механизм взаимодействия между уже существующими. Не обойтись без экономической стабильности, накопления финансовых, людских ресурсов, знаний и опыта концессионной деятельности.
В Руководстве определяются некоторые понятия, используемые в концессионной деятельности, из которых можно выделить понятие проектного соглашения, которое используется вместо таких понятий, как: «концессионное соглашение», «договор концессии». В Руководстве содержатся интересные идеи относительно конкуренции и монополизации рынков, причем раскрывается свежий опыт в основных сферах инфраструктуры: телекоммуникации, электроэнергетики, водоснабжения и канализации, а также транспорта; раскрывается концепция проектного финансирования. В Руководстве приводится обзор основных категорий рисков, связанных с проектным финансированием, механизмы для уменьшения и распределения рисков, рассматриваются основные подходы при решении вопроса о государственной поддержке проектов и основные формы правительственной поддержки. Способы поддержка проектов иными организациями, в частности, международными, также попали в поле зрения авторов Руководства.
Значительное внимание уделяется в Руководстве процедурам отбора концессионеров, а также выдачи концессий без проведения конкурентных процедур. Привлечение серьезных и компетентных участников конкурентных процедур невозможно без наличия прозрачных правил обжалования результатов отбора концессионеров, поэтому процедурам обжалования также уделено много внимания в упомянутом Руководстве.
Для правового регулирования строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры огромное значение имеет, кроме законодательства, договорное регулирование, таким образом, Руководство предлагает правила регулирования отношений по поводу заключения и исполнения проектного соглашения между концессионером и государственной организацией-заказчиком. Особое внимание уделяется срокам действия проектного соглашения, порядку и последствиям его пролонгации и прекращения.
Раздел VI Руководства посвящен порядку эффективного и справедливого урегулирования споров между инвесторами, подрядчиками, кредиторами и другими участниками инвестиционного процесса в области проектов объектов инфраструктуры, финансируемых из частных источников.
Какова же правовая природа норм, содержащихся в Руководстве? Да, и являются ли эти нормы правовыми? Ведь очевиден лишь справочный, рекомендательный характер Руководства. Возможно его нормы являются только техническими? Отнюдь. Это нормы, имеющие международный публично-частный характер. В конце ХХ века сложился так называемый международный экономический правопорядок, который возник в результате урегулирования общественных отношений по существу международных, но не имеющих ни строго публичного, ни явно выраженного частноправового характера. Это пограничная сфера публично-частного регулирования, которая получила название «международное экономическое право». Она имеет ярко выраженный комплексный характер. Нормы частноправовой сферы, вероятно преобладают, однако они утрачивают свою специфику международных частноправовых норм. В Руководстве это весьма ярко проявляется. Здесь имеются рекомендации касательно правового регулирования отношений собственности, интеллектуальной собственности, поощрения и защиты инвестиций, корпоративных отношений и налогообложения, экологических отношений и защиты прав и интересов потребителей, отношений неплатежеспособности (банкротства) и по поводу бухгалтерского учета и отчетности, а также мер по борьбе с коррупцией.
Таким образом, очевидно, что восприятие идей Руководства, которые вовсе не навязываются государству, будет содействовать поддержке тенденций развития рыночной экономики в Украине, внедрению и прогрессу недостаточно освоенных концессионных отношений. От этого выиграют все: и государство, и территориальные громады, и граждане современной Украины, да и вообще все люди, проживающие на ее территории. Восприятие Украиной признанных международных стандартов будет способствовать развитию правового регулирования хозяйственных отношений внутри страны, а также обеспечит прозрачности деятельности бизнеса и доверие иностранных частных инвесторов. Введение цивилизованных норм ПЧП и, прежде всего, концессий в практику современного бизнеса в Украине качественно улучшит инвестиционный климат в стране, облегчит реализацию крупных социально-экономических преобразований.
