Контейнерные перевозки в Украине: борьба за выживание
13 Жовтня, 2010
11
«По мнению главы министерства Георгия Кирпы, контейнерный сегмент является самым перспективным и наиболее динамично развивающимся». 2003 г.
Министр транспорта и связи Николай Рудьковский сказал: «Если мы реализуем эти планы (строительство контейнерных терминалов в Одессе и в Ильичевске), то Констанце будет, мягко говоря, тяжело». 2007 г.
“Наша задача – найти партнера и развивать контейнерные перевозки”, – подчеркнул Министр транспорта и связи Украины И.Винский. 2008 г.
«Минтранссвязи Украины рассматривает проект контейнерных перевозок в портах Днепра. Об этом во время брифинга заявил министр транспорта и связи Украины Константин Ефименко». 2010 г.
Цитаты из СМИ как нельзя лучше подчеркивают приоритетность развития контейнерных перевозок для правительства Украины в течение многих лет.
Практическая ситуация парадоксальна: бизнес инвестирует огромные средства в контейнерные перевозки, но при этом вынужден преодолевать препятствия, с завидной изобретательностью создаваемые государством на всех уровнях власти. На фоне этой борьбы органы государственной власти регулярно отчитываются друг перед другом и мировой общественностью об объеме локального контейнерного трафика, который существует (и даже растет) не благодаря, а вопреки усилиям государства.
Примеров масса: начиная от регулярного изъятия тягачей у добросовестных водителей-частников на границе, до законодательного понуждения инвесторов отказаться от инвестиций в связи с кардинальными переменами принципов государственно-частного партнерства в стране.
Особой «любовью» среди участников контейнерных перевозок традиционно пользуется Государственная таможенная служба Украины (ГТСУ), которая, вместо поощрения количественного роста контейнерного грузопотока путем упрощения процедур и времени оформления, вынуждена выполнять план по выжиманию сборов в бюджет с каждого отдельно взятого контейнера.
Имея значительный опыт помощи бизнесу по различным вопросам, связанным с таможенным делом, мы можем констатировать, что, по большей части, украинский бизнес не разбирается в таможенном законодательстве Украины. Это и не мудрено. Украинское таможенное законодательство – это нагромождение инструкций, положений, приказов, порядков и правил, основная цель которых, по мнению тех, кто вынужден с ним сталкиваться, – запутать и дезориентировать бизнес. В результате, вместо того, чтобы честно выполнить документальные формальности, оплатить предусмотренную законом пошлину, продать товар и получить запланированную прибыль, участники ВЭД озабочены только одним вопросом: найти того, кто за приемлемую плату без задержек оформит перемещение груза через границу. Такая ситуация создает идеальные условия для процветания коррупции.
При этом непосредственно Таможенный кодекс Украины (ТКУ) достаточно не плох. Однако, его окружает огромное количество противоречащих друг другу подзаконных актов. Общая численность документов, регламентирующих таможенные отношения, за краткую историю страны достигла десятков тысяч. Чтобы кардинально изменить ситуацию и направить деньги в государственный бюджет, рано или поздно придется ломать систему таможенного оформления грузов, построив на ее месте новую – понятную и прозрачную для всех. Основной задачей, на наш взгляд, является максимальное исключение субъективных факторов при принятии решений должностными лицами, четкая регламентация и хронометраж таможенных процедур и, как это не странно звучит, соблюдение таможней… таможенного законодательства.
В настоящей статье мы попытаемся акцентировать внимание на самых болезненных проблемах участников контейнерных перевозок в Украине, связанных с таможенным оформлением грузов, а также предложениях по их разрешению.
1. Определение таможенной стоимости
При осуществлении таможенного оформления груза декларант должен предоставить значительное количество документов, подтверждающих заявленные в таможенной декларации характеристики груза. Подача документов обоснована необходимостью контроля правильности начисления и уплаты таможенных платежей, которые рассчитываются исходя, в том числе, из стоимости товара. Лишь при отсутствии необходимых документов, закон предполагает применение иных методов определения стоимости товара, в том числе анализ цен в Единой автоматизированной информационной системе Государственной таможенной службы Украины (далее – Ценовая база ГТСУ).
На практике должностные лица таможни если и анализируют полученные документы, то исключительно чтобы найти «расхождения» и задержать оформление груза. Даже предоставление безупречных коммерческих документов не дает гарантии таможенного оформления, если цена, реально уплаченная покупателем по контракту, окажется ниже указанной в Ценовой базе ГТСУ.
Порядок формирования базы (формальная пересылка оформленных ГТД) не позволяет контролировать исключение из базы неактуальной или недостоверной информации, к примеру, сведений о ценах, повышение которых таможней оспорено или признано судом неправомерным. Нет никаких гарантий, что оформив несколько деклараций по завышенной цене, один импортер не сможет изменить стоимость таможенного оформления импорта для всех участников ВЭД.
Для решения проблемы, прежде всего, необходимо изъять из таможенного законодательства положения, позволяющие должностным лицам субъективно принимать решения при выборе того либо иного метода определения таможенной стоимости и при наличии коммерческих документов определять первый метод (по цене договора) как единственно применимый.
Работу ж с ценовой базой, для случаев, когда иные методы определения стоимости не возможны, необходимо построить на условиях учета критериев, влияющих на ценообразование (условий поставки, наличие прямых отношений с производителем или трейдером, объемов контракта и пр.). Кроме того, необходимо определить порядок исключения из Ценовой базы информации, которая потеряла актуальность, в том числе в результате решений судов.
2. Изъятие и длительное удержание груза таможней за формальные несоответствия в документах
Согласно ст. 352 ТКУ, наказуемы действия, направленные на перемещение товаров через таможенную границу Украины с сокрытием от таможенного контроля, то есть с использованием специально изготовленных хранилищ (тайников) и других средств или способов, которые затрудняют выявление таких товаров, либо путем придания одним товарам вида других, либо с представлением таможенному органу, как основания для перемещения товаров, поддельных документов или полученных незаконным путем, либо содержащих неправдивые сведения. Иногда при проведении таможенных процедур действительно выясняется незначительное расхождение сведений, указанных в товаросопроводительных документах (упаковочный лист, инвойс, контракт) и фактического количества груза, или несоответствие в единицах измерения, цветах, размерах или иных критериях. Далеко не всегда данные расхождения влияют на таможенную стоимость груза или начисление таможенных платежей.
Однако присутствие формального состава правонарушения (неправдивые сведения в документах) позволяет работникам таможни использовать выявление любых неточностей для длительного задержания груза и транспортных средств. Учитывая, что планируя транзитную перевозку груза через территорию Украины участники ВЭД оперируют днями и неделями, возможность задержания груза на два и более месяца по формальным основаниям существенно ослабляет транзитный потенциал Украины. Тот, кто хоть раз столкнулся с подобной ситуацией, не желает более рисковать и ищет иные маршруты. А ведь не редкость примеры, когда простои составили значительно больше, чем два месяца.
Решение данной проблемы мы предлагаем много лет: необходимо откорректировать указанную норму ТКУ и исключить применение ответственности в случаях, когда несоответствие информации о грузе не влияет на таможенные платежи, поскольку такое несоответствие – лишь коммерческая проблема получателя, которая не должна становиться предметом шантажа и преследования для участников ВЭД. Еще один актуальный вопрос – это порядок обжалования решений судов о нарушении таможенных правил. В частности, согласно ст.287 КоАП и п.3 ст.288 КоАП постановление суда о наложении административного взыскания является окончательным и обжалованию не подлежит.
Невозможность осуществления апелляционного и кассационного обжалования решения суда по делам о нарушениях таможенных правил является прямым нарушением конституционного права лица на судебную защиту и требует скорейшего законодательного разрешения.
3. Длительное задержание таможней тягачей контейнерных перевозчиков
Одним из самых болезненных вопросов для автоперевозчиков, осуществляющих международные контейнерные перевозки, является изъятие, удержание и конфискация тягачей и прицепов, используемых для перемещения контейнерных грузов через таможенную границу Украины. Стоит отметить, что в подавляющем большинстве случаев знания автоперевозчика о содержимом контейнера ограничены количеством мест и общими характеристиками данной категории груза. Законодательство в сфере автоперевозок не возлагает на перевозчика обязательств обладать информацией о количестве единиц продукции, цвете, весе и иных характеристиках, если они не влияют на учет или процесс перевозки груза.
Как уже было сказано, исходя из ст. 352 ТКУ, любое расхождение информации о грузе и его фактических характеристиках толкуется как нарушение, а ч.2 ст. 326 ТКУ предусматривает возможность конфискации транспортных средств, которые использовались для перемещения предметов нарушения таможенных правил через таможенную границу Украины.
При этом конфискация допускается независимо от того являются ли транспортные средства собственностью лица, совершившего правонарушение или нет.
Это положение ТКУ противоречит ч. 2 ст. 61 Конституции Украины, ст. 323 ТКУ и п.1 ст.354 Гражданского кодекса Украины, согласно которым юридическая ответственность лица (в том числе конфискация) имеет индивидуальный характер.
Разрешение данного противоречия, и соответственно, проблемы добросовестных автоперевозчиков, возможно путем внесения в текст ТКУ соответствующих изменений. Право задержания (изъятия) необходимо сохранить исключительно в отношении транспорта, специально переоборудованного для сокрытия предметов нарушения таможенных правил, а конфискацию – только в отношении собственности правонарушителя либо при отсутствии возможности определения собственника.
Нередки случаи, когда тягачи и прицепы задерживаются таможенными органами формально, путем оформления изъятия контейнера с грузом, погруженного на транспорт, или удержания документов на транспортное средство, полученные от водителя при оформлении груза. Значительные убытки, которые в связи с простоем транспорта несет его собственник (а нередко автомобиль является единственным средством заработка владельца), неопределенность в отношении сроков задержания и сложности с доказыванием факта нарушения своих прав, также могут использоваться недобросовестными сотрудниками таможни в корыстных целях.
Чтобы сохранить право таможни на изъятие товаров, которые являются предметом нарушения, до рассмотрения дела судом, но снизить возможность злоупотреблений, необходимо, на наш взгляд, нормативно обязать таможню:
1) производить оформление протокола о нарушении таможенных правил в день выявления правонарушения с вручением копий протокола представителям собственника груза и транспортного средства,
2) письменно отражать в протоколе о нарушении таможенных правил как изъятие транспортного средства, так и отсутствие необходимости изъятия,
3) в случае отсутствия необходимости изъятия, по заявлению собственника автотранспорта и за его счет предоставить последнему возможность снять контейнер и забрать тягач и прицеп с соответствующим оформлением данной процедуры.
Если транспорт был изъят в порядке административного судопроизводства, необходимо регламентировать автоматическое завершение сроков его задержания после истечения сроков применения административной ответственности.
Эти меры позволят снизить вероятность намеренного затягивания должностными лицами сроков дознания и обжаловать задержание транспортного средства без соответствующего оформления.
4. Досмотр транзитных контейнеров или импорта в сквозных портах
Порядок осуществления таможенного досмотра в отношении контейнерных грузов, следующих через таможенный пост Украины внутренним транзитом в целях последующего таможенного оформления груза в таможнях назначения, не регламентирован действующим законодательством Украины.
Законодательство Украины не содержит процедуры осуществления досмотра грузов, не заявленных к таможенному декларированию путем подачи грузовой таможенной декларации (ГТД), также отсутствует и форма документа, необходимого для оформления указанной процедуры. n Несмотря на это в украинских портах не прекращается практика почти полного досмотра данной категории контейнерных грузов, что существенно увеличивает сроки доставки грузов конечному получателю.
ГТСУ прекрасно знает о данной проблеме, более того, признает отсутствие необходимой нормативной базы и мотивирует действия своих должностных лиц применением ими аналогии права и закона (официальный ответ ГТСУ получен Ассоциацией международных экспедиторов Украины в ответ на соответствующий запрос).
Стоит заметить, что законодательство Украины предусматривает возможность применения аналогии закона и права исключительно судами. ГТСУ, как орган государственной власти, и его должностные лица, в соответствии с императивными требованиями ч. 2 ст. 19 Конституции Украины, обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренным Конституцией и законами Украины. Не предусмотренные соответствующим законодательством действия должностного лица являются нарушением, а в случае, если они наносят ущерб предприятиям и/или физическим лицам, являются уголовно наказуемым деянием и должны повлечь соответствующие санкции.
Стоит отметить, что попыткой существенно снизить количество формальных досмотров контейнеров в портах было принятие Постановления Кабинета Министров N 320 от 2 апреля в 2009 г., согласно которому при отсутствии нарушений законодательства, выявленных а результате досмотра товара, затраты на проведение операций должны быть возмещены органом, выступившим с инициативой досмотра.
Однако, поскольку соответствующий порядок возмещения отсутствуют, а документальные подтверждения инициативы государственных органов не оформляются, инициатива осталась лишь на бумаге.
На практике, таможня требует у портов обеспечить проведение досмотра, порты предоставляют грузчиков и списывают деньги со средств, проавансированных экспедиторами за услуги портов. То есть расходы, связанные с противоправными действиями должностных лиц ( безосновательные досмотры), ложатся на экспедиторов, а соответственно, на собственников грузов.
Учитывая наличие Постановления N 320 можно было бы рекомендовать экспедиторам при продлении договоров с портами включить условие об обязательном письменном поручении экспедитора для досмотра. Портам – требовать от соответствующего государственного органа официальное обоснование необходимости предоставления услуги и гарантии оплаты, а при отсутствии таковых – отказывать, ссылаясь на действующее законодательство.
Отдельно стоит отметить, что до последнего времени инспектора таможни «оформляли» свое решение о досмотре контейнеров в виде простой надписи на наряде экспедитора («досмотр») без подписи, указания своих персональных данных и времени. Возможно, ситуацию изменит приказ ГТСУ N 1127 от 01.10.10, который содержит требование о письменном согласии руководителя отдела на проведение досмотра, однако принимая во внимание формулировку п.5 приказа: Решение о проведении таможенного досмотра товаров может быть принято должностным лицом, которое непосредственно осуществляет таможенный контроль, по письменному согласию руководителя отдела таможенного оформления или его заместителя, на основании информации, полученной от отдела анализа предварительной информации, или самостоятельно» таможня, после периода «показательной» работы, может вернуться к практике «молчаливого» принятия решений о досмотре инспекторами.
5. Отсутствие сроков и порядка оформления контейнерных грузов в портах
Последней каплей для участников контейнерных перевозок в Украине стала полная остановка таможенного оформления грузов в портах Украины. Нет, случаи длительного задержания грузов случались и ранее, но полная остановка в масштабах двух крупнейших портов стала вызовом дееспособности таможенной системе Украины.
Проблема в том, что в Украине до последнего времени не существовало временных ограничений таможенного оформления контейнерных грузов в портах. Описание процедуры, оформленное в виде технологических схем каждого порта, включает в себя целый ряд обязательных и не обязательных процедур, но сроков их проведения, как по отдельности, так и вместе, не содержит. Актуальность этого вопроса достигла такого масштаба, что заставила Премьер министра публично заявить о необходимости сократить срок таможенного досмотра до двух часов. Не смотря на то, что проблема касалась не протяженности досмотра, а сроков таможенного оформления в целом, ГТСУ отреагировала на поручение Премьер министра буквально.
01.10.10 был издан приказ N 1127 «Об ускорении таможенных процедур в международных пунктах пропуска через государственную границу Украины для морского (речного) и паромного сообщения, которые размещены в зоне деятельности Южной таможни».
В этом нормативном акте установлено, что проведение таможенного досмотра товаров, которые предъявляются к таможенному контролю во время перемещения через таможенную границу Украины в контейнерах при перевозках в непрямом международном сообщении… с перегрузкой на территории пунктов пропуска не должно превышать два часа с момента предъявления товаров для такого осмотра, кроме случаев, предусмотренных законодательством.
Документ не содержит точки отсчета для указанных 2х часов: определения «момента предъявления товаров», соответственно доказать, что сроки нарушены будет достаточно затруднительно, а таможня вряд ли самостоятельно отразит нарушение сроков документально, как предписывает приказ.
Кроме того, данный документ не решает проблему с отсутствием сроков таможенного оформления, ведь контейнеры стояли в Одесском и Ильичевском портах, как до определения методов контроля, так и после проведения досмотров (в том числе повторных).
Показательным примером, как именно отсутствие фиксации влияет на практику оформления, является «визирование» нарядов экспедитора в Одесском морском торговом порту. Данная процедура на практике предполагает передачу экспедитором пакета документов с целью предварительного согласования и определения перечня таможенных процедур. При этом документы передаются непосредственно инспектору, передача документов никак не фиксируется, что позволяет инспектору самостоятельно определять время работы с документами или многократно возвращать документы без каких-либо оснований и лишает экспедиторов возможности обжаловать бездействие таможни. Технологические схемы оформления автотранспорта в порту не позволяет вывезти контейнеры без прохождения процедуры «визирования». Тупик.
Отсутствие должного нормативного регулирования и привело к ситуации, когда полная остановка таможенного оформления прибывших в украинские порты контейнерных грузов и причинение значительных убытков транспортникам и грузовладельцам, до настоящего времени остается полностью безнаказанной, что, учитывая возможность повторения ситуации в будущем, может катастрофически повлиять на дальнейшее положение Украины как транзитного государства.
В отношении транзитных контейнеров, на наш взгляд, необходимо исключить из законодательного перечня документов для таможенного оформления транзита даже возможность предоставления коммерческой документации (инвойс, контракт и/или спецификацию и упаковочный лист и пр.). Все необходимые сведения для начисления и уплаты таможенных пошлин содержатся в транспортных документах. Исключение лишних поводов найти «несоответствия» позволит сэкономить множество человеко-часов, бумаги, бюджетных средств, а главное, в силу объективных и субъективных причин, существенно снизит объемы досмотров транзитных контейнеров.
Вместе с компенсацией стоимости «безрезультатных» досмотров груза в портах и регламентацией времени таможенного оформления, возможно, это небольшое изменение и станет тем трамплином для украинского транзита, который позволит Украине дотянуться до почетного звания транзитного государства.
