Порты: возможно ли государственно-частное партнерство
30 Травня, 2007
19
Географическое положение Украины способствует развитию ее транспортного комплекса. Особый интерес вызывает портовое хозяйство. Через украинские порты проходит порядка 90% всех транзитных грузов, которые перевозятся через таможенную территорию Украины. Транспортная отрасль – очень динамичная отрасль экономики. По прогнозу, рост спроса на транспортные услуги составит порядка 4-5% в год. Скажется ли это позитивно на экономических и финансовых результатах деятельности морских портов Украины? Несомненно, при условии снятия ограничений на развитие морских торговых портов, обусловленных несовершенством украинского законодательства, и активного привлечения инвестиций в портовое хозяйство.
Главнейшим ограничением, которое затрудняет привлечение крупных инвестиций в портовое хозяйство Украины, является почти исключительно государственная собственность в портовом хозяйстве, во всяком случае, подавляющая часть имущества морских портов Украины находится в государственной собственности. Причем государство стремится и далее сохранять контроль над портами путем запрета на их приватизацию. Принятый в 2007 году в первом чтении законопроект о морских портах надежд на создание механизмов привлечения капитала в порты, увы, не решает. Конечно, приватизация портов была бы радикальным решением проблемы недостаточности инвестирования морских портов. Решительным паллиативом была бы передача портов в коммунальную собственность, что было бы очень серьезной подвижкой в современной украинской экономической политике. Впрочем, мировая практика вполне допускает и государственное управление хозяйством морского порта, и пребывание такого хозяйства в государственной собственности, так что особых надежд на радикальные изменения в этом отношении питать не следует. Таким образом, необходимо исследовать нюансы правового статуса морского торгового порта и морских транспортных терминалов для поиска путей привлечения крупных инвестиций в портовое хозяйство, хотя это не вредно и при решительных изменениях в экономике и политике.
Весьма интересной была бы перспектива корпоратизации морского порта. В этом случае порт остался бы в собственности государства, но появилась бы возможность привлечения портфельных и, возможно, стратегических инвестиций в развитие портового хозяйства. Порт можно преобразовать в открытое акционерное общество, все акции которого принадлежат государству. В дальнейшем государство могло бы уступать часть акций инвесторам, а привлеченные средства – направлять на инвестирование хозяйства порта. Еще возможно организовать привлечение инвестиций в портовое хозяйство путем выпуска облигаций.
Вторым стратегическим направлением развития портов может быть ориентация на организацию и выполнение грузовых операций частными компаниями. Основную долю в хозяйственной деятельности порта составляют погрузо-разгрузочные операции и иные операции, связанные с перевалкой грузов. Передача прав на выполнение таких операций частным терминалам или иным частным компаниям (стивидорным, агентским, судоходным, транспортно-экспедиционным, возможно, даже крупным отправителям и получателям грузов), которые используют сооружения и оборудование порта на правах аренды, совместной деятельности и т.п., способствует вложению ними собственных средств в портовое хозяйство. Администрация порта может сосредоточиться на организации выполнения специфических работ и оказания специфических услуг, необходимых для нормального функционирования морского торгового порта. Непосредственное исполнение отдельных видов таких работ и услуг можно также передать специализированным частным компаниям, например, буксировка судов может в перспективе быть передана в руки частных компаний.
Упомянутый законопроект, правда, создает определенные условия для совершенствования правового регулирования в сфере портового хозяйства. Наконец, законодатель, может быть, придет к пониманию порта как объекта прав. В законопроекте порт определен как транспортный комплекс, предназначенный и оборудованный для обслуживания судов и пассажиров на морском транспорте. Таким способом может найти разрешение вопрос, давно волнующий специалистов в сфере торгового мореплавания, как теоретиков, так и практиков, и состоится-таки отделение хозяйственной деятельности, которая ведется портом как обычным субъектом хозяйствования, от функций государственного управления безопасностью мореплавания. Одно только это положение уже открывает возможности более рационального рыночного подхода к решению вопросов, связанных с хозяйственной деятельностью в морских портах. Функции, которые на сегодняшний день выполняет порт как государственное предприятие, будут выполнять два юридических лица в системе Министерства транспорта и связи Украины: государственная администрация порта (государственное унитарное коммерческое предприятие) и государственная некоммерческая организация, которая осуществляет функции государственного портового надзора за безопасностью судоходства. Служба капитана порта не может входить в состав любых предприятий, организаций, которые осуществляют предпринимательскую деятельность.
Готовых рецептов по выстраиванию схем финансирования портового хозяйства нет. Да и не может быть правовых форм, пригодных на все случаи жизни. Но опыт практического сопровождения многих проектов в этой сфере дает нам основание утверждать, что и в современном правовом поле Украины существует достаточно правовых механизмов для обеспечения прав инвесторов и сбалансирования их интересов с интересами государства и общества.
В то же время хочется наметить возможности, которые могут использоваться для разрешения противоречий, вызванных тем, что отдельные объекты не могут быть приватизированы ввиду экономической и социально-политической значимости, но в государственном бюджете нет достаточных средств, позволяющих обеспечивать их воспроизводство. Чтобы разрешить такие противоречия за рубежом часто используется концепция государственно-частного партнерства (сокр. ГЧП, англ. Public-Private Partnership, РРР), которое является альтернативой приватизации объектов государственной собственности.
ГЧП — это способ организации отношений между государством и бизнесом в целях реализации проектов во многих сферах деятельности. Как правило, такие отношения имеют временный характер, поскольку такие хозяйственные связи создаются на определенный срок для осуществления конкретного проекта и после реализации этого проекта они прекращают свое существование.
Контракты, которые государство предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание услуг, на управление объектами права государственной собственности, на поставку продукции для государственных нужд, контракты на оказание технической помощи – это все формы ГЧП.
Формой ГЧП являются также арендные договоры, направленные на передачу государством в аренду частным лицам своей собственности: зданий, сооружений и производственного оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в госбюджет арендную плату.
Соглашения о разделе продукции тоже — форма ГЧП, которая является договором, в соответствии с которым субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок предоставляются исключительные права на поиск, разведку и добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела.
Очень распространена такая форма ГЧП как государственно-частные предприятия. Участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместного предприятия. Степень участия в акционерном капитале определяет степень свободы частного лица в принятии административно-хозяйственных решений. n
Большим потенциалом обладает договор о совместной деятельности или простом товариществе, который является вполне правомерным между государственными (публичными) субъектами хозяйствования и частными лицами. В результате исполнения такого договора, как правило, возникает общая собственность, имеющая смешанную природу. Юридическое лицо не создается, а прибыль делится пропорционально величине вкладов участников. Потенциал этой формы ГЧП используется в недостаточной степени.
Однако, наиболее распространенной формой ГЧП во всем мире считается концессия. Концессия — это система отношений между государством, с одной стороны, и частным юридическим или физическим лицом (концессионером) – с другой, причем государство (концедент) предоставляет концессионеру права пользования государственной собственностью, за плату и на возвратной основе, а также право на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства.
Все упомянутые формы ГЧП, кроме концессии, уже, так или иначе, используются для инвестирования портового хозяйства в Украине. И порты могли бы быть прекрасным полем для испытания концессионных отношений. Основные фонды портов крайне изношены, осуществление инвестиций в развитие их инфраструктуры затруднено, новые мощности почти не создаются. Даже в условиях продолжающегося в течение последних лет экономического роста приток инвестиций в портовую инфраструктуру невелик.
Недостаток бюджетных средств и неготовность государства к передаче отдельных прав на инфраструктуру инвестору в рамках ГЧП, а также риск инвестирования в капиталоемкие объекты при отсутствии гарантий со стороны государства приводят к дефициту инвестиций в портовое хозяйство Украины.
Без привлечения отечественного и международного капитала на базе ГЧП – механизма, испытанного международной практикой, недостаток инвестиционных средств не может быть преодолен.
В нашей стране очень тяжело проходит принятие нормативных и индивидуальных правовых решений о концессиях, которые должны регламентировать функционирование отраслей с элементами естественных монополий, а именно эти решения призваны стать фундаментом здания ГЧП. Государство должно сказать бизнесу: есть объекты хозяйственной деятельности, остающиеся в государственной собственности, для развития которых необходимо привлечение частных инвестиций, ноу-хау, механизмов частнособственнического управления, но без изменения базовых отношений собственности. Общество, власть и бизнес имеют слабое, искаженное и неполное представление о сути концессий, практике их применения, возможных социально-экономических последствиях.
Только системный подход к проблеме ГЧП и, в первую очередь, концессий, позволит возродить финансово-экономический институт, некогда обеспечивавший инвестирование и гарантирование частных инвестиций.
Подготовка специалистов, создание благоприятного общественного мнения для передачи частному сектору функций владения и пользования объектами государственной и муниципальной собственности, обеспечение доверия общественности к этому новому для современной Украины типу хозяйственных отношений, а также обеспечение прозрачности деятельности бизнеса послужит социально-психологической основой введения механизмов ГЧП и, прежде всего, концессий в практику современного бизнеса в Украине. Качественная законодательная база, экономическая и организационная разработка этой проблемы также во многом определят успех или неудачу в реализации крупных социально-экономических преобразований в Украине.
Мы постоянно уделяем много внимания вопросам моделей развития управления портами, в частности, именно эти темы стали основными в повестке дня Третьей Ежегодной Международной конференции «Практика морского бизнеса 2007».