Приватизация портов по-украински… и не только

• Порти та термінали

Для украинских портов, да и всей экономики Украины, развитие транспортной, в частности, портовой инфраструктуры, может стать критическим фактором развития. Хотя о приватизации портов в Украине сказано немало, однако никакого реального движения в этом направлении не происходит. В средствах массовой информации в последние недели появляются  сведения о «серой приватизации» портового хозяйства в Украине, то есть о сдаче портовых мощностей в долгосрочную аренду «своим людям». Это снова может означать утрату уникальных возможностей, которые сложились в данный момент в Украине. Давайте согласуем исходные понятия, которые следует ясно определить для гармонизации дискуссии.

Что такое приватизация?

         С точки зрения гражданского права, приватизация – это трансформация собственности, соответственно, прав собственности, в результате которой право публичной собственности на имущество прекращается, и возникает право частной собственности на это имущество. Это значит, что имущество переходит из государственной собственности, что нас тут интересует в первую очередь, в собственность лиц – физических и юридических. Приватизацию часто представляют как способ разгосударствления собственности. В этом плане приватизация – наиболее радикальный способ разгосударствления, при котором, наряду с другими способами, таким как либерализация и децентрализация, происходит демонополизация хозяйства; то есть бороться с государственным монополизмом, характерным для советской экономики и политики в хозяйственной сфере, можно и другими путями, не связанными с переходом собственности из публичной сферы в частную. Например, передача имущества в аренду частным лицам или корпоратизация государственных предприятий не влекут за собой переход права собственности к этим лицам, но управленческий потенциал государства в таких условиях значительно ослабевает.

         Приватизацию можно рассматривать и как процесс. Это процесс перехода прав собственности от государства к частным лицам. Ведь для отчуждения собственности, с одной стороны, и присвоения ее – с другой, должны иметь место соответствующие юридические факты. От характера этих фактов также зависит характеристика приватизации как метода отчуждения госимущества и приобретения его частными лицами. Например: в ст. 344 ГК предусматривается приобретательная давность, в результате чего имущество может перейти из государственной собственности в частную, но приватизации в собственном смысле не будет.

         Ключевым законом, которым регулируется институт приватизации в Украине, является Закон "О приватизации государственного имущества" от 04.03.1992. В действующей редакции этого Закона приватизация государственного имущества определяется как платное отчуждение имущества, находящегося в государственной собственности, в том числе вместе с земельным участком государственной собственности, на котором расположен объект, подлежащий приватизации, в пользу физических и юридических лиц, которые могут быть покупателями в соответствии с этим Законом, с целью повышения социально-экономической эффективности производства и привлечения средств для осуществления структурного преобразования национальной экономики. При всей кажущейся выспренности этого определения оно достаточно хорошо отражает современную концепцию приватизации хозяйства.

         Однако всякая правовая форма обретает смысл только в результате ее воплощения в жизнь. А жизнь показывает, что не так важны правовые формы, как то содержание, которым они наполняются. Приватизация – достаточно хорошо опробованный механизм привлечения инвестиций, преимуществом которого является то, что иначе инвестор не получает объекта, к которому он мог бы относиться как к своему собственному.

Порядок приватизации объектов в  Украине         

            Таким образом, приватизация ради приватизации, то есть простая передача объектов государственной собственности в частные руки без цели повышения эффективности хозяйствования, в том числе для общества в целом, привлечения инвестиций и структурной перестройки экономики – это нонсенс. Разумеется, приватизация в украинских портах должна преследовать те же цели. Однако такие же цели могут достигаться и при помощи других средств разгосударствления экономики. Кстати, концессия, как и аренда, строго говоря, могут быть юридической и экономической прелюдией приватизации. Однако детализация разработки, особенно, экономических схем концессионных отношений, требует значительной опытности, которой не хватает нашим законодателям и хозяйственникам. Действительно, практики развития отношений концессии в Украине явно недостаточно, особенно в отношении столь сложных объектов как терминалы в морских портах. Свою негативную роль сыграла и заорганизованность, зарегулированность Законом «О государственно-частном партнерстве» от 01.07.2010 отношений между государством и частным инвестором. Упомянутый Закон только осложнил бюрократические аспекты, не привнося ничего нового в организацию государственно-частного партнерства.

         То ли дело приватизация! В результате приватизации право собственности на вещи всегда переходит от государства к частному инвестору, как правило, на основании договора купли-продажи.

         Сторонами такого договора являются продавец и покупатель. Покупателем может быть любое физическое лицо: как граждане Украины, так и граждане других государств и лица без гражданства, а также юридические лица, как украинские, так и иностранные. Исключения составляют:

- юридические лица, в имуществе которых доля государственной собственности превышает 25%;

- органы государственной власти;

- работники государственных органов приватизации;

- государственные корпорации, их дочерние компании и предприятия;

- лица, зарегистрированные в офшорной зоне, или странах, включенных FATF в список стран, которые не сотрудничают в сфере противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем;

- лица, которые прямо или опосредованно контролируются вышеперечисленными лицами.

         Могут быть и другие ограничения и условия реализации права быть покупателем объектов приватизации, принадлежащих государству, которые имеют специальный характер.

Приватизация по-турецки

         В свое время мы довольно подробно исследовали опыт реформ в портовом хозяйстве стран Черноморского бассейна, а также отношение к приватизации портов в Латвии, России, Италии и на Мальте.

         Хорошо исследован опыт приватизации в портовом хозяйстве Турции, однако, благодаря нашему турецкому партнеру Мехмету Догу, мы получили весьма интересную информацию об организационно-правовых аспектах разгосударствления турецких портов.

         Порты всегда были ключевым элементом инфраструктуры Турции – страны с 8000-километровой береговой линией, где морские перевозки составляют порядка 80% от общего количества перевозок товаров за рубеж. Разгосударствление портового хозяйства в Турции строится на основании концепции государственно-частного партнерства (ГЧП). Уже около 20 портов Турции действуют в таких условиях.

         Правовое регулирование отношений ГЧП имеет в Турции даже конституционно-правовую основу. Ст. 47 Конституции предусматривает использование государственно-частного партнерства, благодаря чему правительство может заключать договоры с частным сектором в целях оказания социальных услуг, в том числе для реализации проектов ГЧП в портах.

К проектам ГЧП портов прямое отношение имеет Закон № 3996 от 13.06.1994 о реализации проектов инфраструктуры и коммунальных служб по схеме «Строительство-эксплуатация-передача» (BOT), а также соответствующее постановление Совета Министров № 2011/1807, направленное на проведение Закона в жизнь. На основании положений этих нормативных актов производится разработка проектов и строительство новых портов («greenfield port projects»). Приватизация существующих портов предусматривается Законом № 4046 от 27.11.1994 («brownfield port projects»).

В процессе реализации проекта ГЧП порт может быть уступлен частному сектору сроком до 49 лет. Однако на практике этот срок может быть значительно меньше – около 30 лет и менее. По завершении срока проекта ГЧП порт должен быть передан обратно государству, в том числе машины и оборудование, в надлежащем состоянии, по нулевой стоимости и без каких-либо обременений.         

         Таким образом, полноценная приватизация в портовом секторе экономики Турции пока что не практикуется. Под приватизацией понимается сдача в концессию уже существующих портов, но даже вновь строящиеся порты не становятся частной собственностью инвестора. Концессия используется по схеме BOT, вероятно, наиболее распространенной схеме.

Что делать?

         Приватизация в портовом хозяйстве является, по нашему глубокому убеждению, важнейшим способом разгосударствления портового хозяйства, наиболее простым, законным и многообещающим в условиях Украины. Хотя такой метод разгосударствления отнюдь не единственный – это наиболее радикальный способ разгосударствления, демонополизации и привлечения инвестиций в украинские порты. Так что отношение к приватизации в разных странах различное. Более того, даже сам термин «приватизация» в различных юрисдикциях может быть истолкован по-разному.

Как правило, приватизация вполне оправдывается как способ достижения оптимальных отношений управления имуществом. В подавляющем большинстве стран, даже там где приватизация проводилась без должной подготовки, как в Российской Федерации, например, она повлекла значительное развитие и активизацию хозяйственной деятельности, в частности серьезный рост грузопереработки.

Таким образом, в условиях современной Украины, пожалуй, только форсирование приватизации может быть тем путем, по которому портовое хозяйство придет в состояние, соответствующее вызовам практической жизни. Увлечение другими механизмами разгосударствления, к внедрению которых в портовом секторе экономики неготовность страны очевидна, может грозить в конце концов настоящим коллапсом инфраструктуры морского транспорта. Cледовательно, решения нужно принимать как можно скорее, как говорится, вчера было рано, а завтра будет поздно. 

Опубликовано в Журнале "Порты Украины"

Артур Ніцевич

nitsevych@interlegal.com.ua

Микола Мельников

melnykov@interlegal.com.ua

Мехмет Догу

mehmet.dogu@dogulaw.com