Государственные порты: утраченные возможности
10 Березня, 2010
2
Прошедший 2009 г. в портовом секторе Украины был отмечен рядом громких конфликтов между администрациями некоторых государственных морских торговых портов и стивидорными компаниями, оперирующими или владеющими частными терминалами. Хотя многим портам, в том числе и Одесскому, благодаря грамотно оформленным договорным отношениям с партнерами удалось избежать подобных разногласий, указанные конфликты косвенно затронули интересы всех без исключения портов нашего государства. Во-первых, благодаря широкому международному освещению данных конфликтов потенциальные инвесторы снизили, а в некоторых случаях приостановили свою активность в украинской портовой отрасли, ожидая результатов разрешения уже имеющихся споров. Во-вторых, защищая свои интересы, представители некоторых частных терминалов обрушились с критикой в адрес всего государственного портового хозяйства, аргументируя свою точку зрения якобы неравными условиями на рынке стивидорных услуг у государственных портов и частных терминалов.
Никоим образом не пытаясь оспорить заслуги частных терминалов в развитии транспортной инфраструктуры Украины, я все же хотел бы подчеркнуть, что именно государственные порты в настоящее время находятся в гораздо худших конкурентных условиях. Другими словами, государственный портовый сектор находится на грани критического состояния, и причиной тому условия работы, созданные его собственником, то есть государством в лице соответствующих органов власти. Рост прибыли государственных морских торговых портов в последние годы, вероятно, формирует у государственных мужей мнение о благоприятном положении дел в данном секторе экономики.
Однако даже неглубокий анализ финансово-хозяйственной деятельности говорит о крайне негативных тенденциях и перспективах. Рост прибыли действительно имеется, но у большинства портов не по причине повышения эффективности работы, а из-за роста курса доллара США, в котором установлены портовые тарифы, по отношению к украинской гривне, в которой исчисляется прибыль.
Говоря же о негативных тенденциях, следует сразу отметить, что руководство государственных портов, согласно законодательству, практически полностью лишено возможности самостоятельно принимать решения, связанные с финансово-хозяйственной деятельностью вверенных им предприятий. Практически каждая операция, связанная с распоряжением и обновлением основных фондов, изменением тарифов, привлечением инвестиций, осуществлением закупок, аренды должна быть согласована с собственником в лице многих органов государственной власти вплоть до Кабинета Министров. А процедура таких согласований настолько забюрократизирована и малоэффективна, что множество стратегически важных решений не принимается годами.
Проводя параллели с частными терминалами, сложно представить, что руководитель частного предприятия предлагает учредителям принять решение, которое позволит значительно улучшить результаты работы, а в ответ его направляют на длительное согласование отдельно с каждым учредителем, членами правления и т.д. Увы, у предприятий государственной формы собственности подобная ситуация далеко не редкость. Согласно существующей законодательной базе, практически ни один вопрос не может быть решен самостоятельно Укрморречфлотом, и все меньше вопросов может быть решено Министерством транспорта и связи без других центральных органов исполнительной власти и Кабинета Министров. Система управления государственными портами крайне зарегулирована, и в случае отсутствия кардинальных мер, направленных на повышение ее эффективности, этот один из немногих оставшихся в государственной собственности сектор экономики уже в ближайшие годы может постичь глубокий необратимый кризис.
Ярким доказательством описанной выше ситуации являются результаты работы отечественной портовой отрасли в так называемом “кризисном” 2009 г. Именно 2009 г., сопровождавшийся снижением деловой активности на рынке перевозок, требовал незамедлительных эффективных решений со стороны собственников и менеджмента государственных портов и частных терминалов по привлечению грузопотоков, модернизации производственных мощностей и оптимизации финансово-хозяйственной деятельности. И результаты работы в 2009 г. еще раз подтвердили негативное влияние и бесперспективность существующего законодательного поля, а также системы управления государственными портами. Несмотря на буквально титанические усилия руководителей государственных портов, направленные на обеспечение эффективной и стабильной работы вверенных им предприятий, сотни действующих нормативных документов — законов, постановлений, распоряжений, приказов не позволили государственным портам решить множество жизненно важных вопросов. По итогам 2009 г. государственные морские торговые порты утратили 17% грузопотоков, в то время как частные терминалы почти на треть увеличили объемы грузопереработки. Учитывая, что около 30% всех грузов, перерабатываемых украинским портами, составляет транзит стран СНГ, следует отметить и тот факт, что самый мощный на Черном море порт Новороссийск по итогам 2009 г. также увеличил объем грузопереработки почти на 10%. Данные цифры говорят о том, что возможность удержать позиции у государственных портов была, но по ряду объективных причин не реализована. Причиной тому, еще раз повторюсь, является неэффективная и крайне зарегулированная процедура принятия наиболее важных управленческих решений в государственных портах. Для доказательства своей позиции приведу ряд примеров и сравнений.
Транзит: неравные условия привлечения
Когда в условиях кризиса идет речь о привлечении дополнительных объемов грузопотоков, наиболее актуальной для клиента является экономическая составляющая. По этой причине, формируя планы на 2009 г., многие грузовладельцы обратились в адрес государственных портов и частных терминалов с просьбой о снижении тарифов на некоторые виды транзитных грузов. Следует заметить, что согласно законодательству уровень тарифов на перегрузку грузов установлен для предприятий всех форм собственности, тем не менее, у частных терминалов существует больше возможностей сделать клиенту “спецпредложение”. Причем решение для частых терминалов может быть принято и доведено до потенциального клиента уже через несколько часов после обращения последнего. В государственных портах подобные решения принимаются месяцами, а порой и годами….
Так, в ноябре 2008 г. большинство грузовладельцев обратилось к администрациям государственных портов с просьбой о продлении на 2009 г. действующих скидок на перевалку транзитных грузов. Решение было принято Министерством транспорта и связи спустя 10 месяцев (приказ Минтранссвязи от 15.09.2009 г. № 958), когда большинство российских, казахских и других грузовладельцев уже благополучно ушли из государственных портов. А что касается такого важного грузопотока, как российские и казахские нефтепродукты, то решение о продлении скидки не принято до сих пор. Результаты говорят сами за себя: только Одесский порт в 2009 г. потерял 5,5 млн т транзитных нефтепродуктов, которые переориентированы на порты соседних государств. А что еще остается делать грузовладельцу, который на протяжении 10 лет имел скидку, однако в начале “кризисного” 2009 г. получил отказ? И это при том, что грузовладелец готов был гарантировать привлечение дополнительных объемов и нести финансовую ответственность в случае их невыполнения. Вариант беспроигрышный для порта, однако, в силу забюрократизированности принятия подобных решений и позиции предыдущего руководства Министерства транспорта и связи, скидка не предоставлена до сих пор.
Сама процедура снижения тарифа на перегрузку транзитного груза предусматривает одобрение тарифной комиссией Министерства транспорта и связи Украины и включена в соответствующий ведомственный приказ. Теоретически это возможно организовать в течение месяца, что уже недопустимо долго в существующих конкурентных условиях. Если говорить об изменении тарифа на экспортно-импортные грузы, то здесь процедура намного сложнее и выходит за рамки Министерства транспорта и связи Украины. Необходимо опять же пройти тарифную комиссию Минтранссвязи, оформить проект приказа, который затем согласовать с Министерством экономики, Государственным комитетом по вопросам регуляторной политики и предпринимательства и Министерством юстиции. Таким образом, этот процесс затягивается на долгие месяцы, что также не устраивает клиента.
Ни списать старое, ни приобрести новое
Данное направление деятельности государственных портов также забюрократизировано до абсурда. Для того, чтобы избавиться от морально устаревших и приносящих убытки основных фондов, необходимо пройти многомесячную процедуру согласования с Укрморречфлотом, Министерством транспорта и связи, а в некоторых случаях с Фондом государственного имущества. Количество специалистов, занимающихся подобными согласованиями в указанных органах власти, ограничено ввиду их недостаточного бюджетного финансирования. По этой причине тысячи устаревших объектов основных фондов государственных предприятий в ожидании разрешений на отчуждение занимают дефицитные территории предприятий и зачастую приводят к аварийным ситуациям. При этом согласованию с органом управления до недавнего времени подлежали операции по списанию всех видов основных фондов первоначальной стоимостью более 1 тыс. грн., а в октябре 2009 г. Кабинет Министров Украины поднял планку до 10 тыс. грн., что лишь частично решило проблему распоряжения устаревшими основными фондами.
Если же говорить об отчуждении путем продажи, то ко всему вышеуказанному здесь добавляется необходимость проведения аукциона. Пользы от данной процедуры государственное предприятие не имеет никакой, а срок избавления от ненужного имущества увеличивается еще на несколько месяцев и при этом порт еще и платит фиксированный процент от продажной стоимости компании-организатору аукциона. Для того, чтобы приобрести новые основные фонды взамен списанных устаревших, государственному порту необходимо организовать проведение госзакупки в соответствии с законодательством Украины, которое в 2006 г. фактически уравняло государственные коммерческие предприятия с бюджетными структурами, где контроль за расходованием средств является приоритетным над другими показателями деятельности. В итоге, чтобы купить товар на сумму более 100 тыс. грн., а за эти пределы выходит стоимость большинства объектов производственных мощностей, государственному порту необходимо потратить еще несколько месяцев. В итоге, когда на предприятии возникает необходимость оперативно перепрофилировать производственные мощности, только на документальное оформление этого процесса уходит минимум полгода. В то время, как на предприятии частной формы собственности аналогичная операция может быть произведена за несколько дней. То же самое касается и проведения ремонта основных фондов государственного порта. Так, в случае поломки, к примеру, портального крана или судна портового флота, производственные мощности порта простаивают в ожидании проведения длительной процедуры госзакупки запасных частей, что приводит к недополучению предприятием значительных доходов.
Что касается строительства объектов за счет государственных предприятий стоимостью выше 30 млн грн., то, помимо проведения процедуры госзакупки в соответствии с постановлением Кабинета Министров от 8.09.1997 г. № 995, порт обязан утвердить титул строительства объекта в Министерстве транспорта и связи, Министерстве экономики, а в случае стоимости объекта более 100 млн грн. — еще в Министерстве финансов, Министерстве регионального развития и строительства, Министерстве юстиции и Кабинете Министров Украины. Принятие решений о развитии частных терминалов принимается их собственниками в десятки раз быстрее, чем в случае с государственными портами. По этой причине большинство проектов развития государственных портов так и остаются на бумаге, в то время как мощности частного сектора портового хозяйства Украины стремительно развиваются.
Еще печальнее обстоят дела с реализацией инвестиционных проектов. Широко декларируемое стратегическое направление экономики государства в части создания максимально благоприятного инвестиционного климата на практике так и остается декларацией, особенно если речь идет об инвестициях в госсектор. Процедура привлечения инвестиций в развитие государственных предприятий, в том числе портов, с каждым годом становится все сложнее и менее привлекательной для инвестора.
Достаточно провести анализ ее изменения с 1991 г. До 2005 г. руководитель госпредприятия имел право самостоятельно заключать инвестиционные договоры. С 2005 г. заключение таких договоров требовало согласования центрального органа управления, т.е. Минтранссвязи для портов. Процесс привлечения инвестиций замедлился, однако все еще был выполним. В результате только Одесским портом с 1993 г. по 2009 г. было привлечено более $200 млн сторонних инвестиций в развитие производственных мощностей. В мае 2008 г. Кабинет Министров издал распоряжение № 703-р, которым разрешил заключение инвестиционных договоров только после соответствующего решения правительства. Решением правительства согласно законодательству являются постановление или распоряжение Кабинета Министров. Далее, в апреле 2009 г. Кабинет Министров издал постановление № 530, которым еще более усложнил процедуру выбора инвестора и заключения инвестиционного договора. В результате принятия Кабинетом Министров указанных решений с мая 2008 г. в государственных портах не заключено ни одного нового инвестиционного договора, инвестиции продолжают поступать лишь по договорам, заключенным до 2008 г. В то же время, как уже отмечено выше, частные терминалы успешно развиваются, в том числе с привлечением сторонних инвестиций.
Забюрократизированная процедура аренды имущества
Доходы от аренды недвижимого имущества могли бы играть не последнюю роль в бюджете государственных предприятий, но, к сожалению, из-за чрезмерно зарегулированной процедуры этого не происходит. Согласно законодательству для передачи в аренду недвижимого имущества государственному предприятию необходимо после проведения оценки направить документы на рассмотрение региональному Фонду государственного имущества. Далее документы направляются на согласование в Укрморречфлот, затем в Министерство транспорта и связи Украины. В случае отсутствия замечаний со стороны указанных органов власти срок получения согласования составляет около трех месяцев. После этого в соответствии с законодательством необходимо проводить конкурс, что еще минимум на месяц затягивает возможность заключения договора аренды и получения доходов. Итого, в лучшем случае, с момента появления потенциального арендатора до момента заключения договора проходит минимум четыре месяца.
Зачастую названные органы власти вносят замечания относительно необходимости сокращения сроков аренды и увеличения арендной платы, что является незаконным, однако не дает возможности госпредприятиям продолжать процедуру передачи имущества в аренду. Следует отметить, что процедура передачи в аренду офисного помещения площадью 20 кв. м и складской территории площадью 20000 кв. м ничем не отличаются. Учитывая, что вокруг портов, в т.ч. и Одесского, расположено множество частных офисных центров, где оформление документов с арендатором занимает несколько часов, порт как арендодатель снова является неконкурентоспособным.
Зачастую арендатором производственных мощностей является потенциальный инвестор, и существующий зарегулированный процесс заключения договоров аренды недвижимого имущества опять же препятствует привлечению инвестиций. Приведу конкретный пример потери инвестора по причине несовершенства процедуры аренды. В ноябре 2008 г. Одесский порт подготовил пакет документов на передачу в аренду территории порта площадью около 15 тыс. кв. м с целью строительства на ней за счет арендатора терминала по обслуживанию судов типа “ро-ро”. Ожидаемый объем инвестиций составлял более 300 млн грн. После шестимесячного согласования документов в Министерстве транспорта и связи было выдвинуто требование о повышении арендной платы в 2,5 раза, а также исключено право инвестора на возврат инвестиций в случае досрочного безосновательного разрыва договорных отношений по инициативе арендодателя. В итоге потенциальный арендатор отказался от реализации проекта и инвестирования средств. Госпредприятие и бюджет понесли значительные убытки.
В этой связи хотелось бы обратить внимание на распоряжение Кабинета Министров от 2.04.2009 г. № 332-р, которым государственным предприятиям фактически заблокирована хозяйственная деятельность без наличия утвержденного финансового плана. А утверждение финансового плана для крупных государственных портов происходит по процедуре Укрморречфлот—Минтранссвязи—Минэкономики—Минфин—Кабинет Министров и занимает неопределенный срок. На практике ни один крупный государственный порт на 1 января т.г. в силу крайне зарегулированной процедуры не имеет утвержденного финансового плана.
Анализируя вышеизложенное, возникает риторический вопрос, для чего одно и то же решение сначала рассматривается Укрморречфлотом, который обладает специалистами в сфере инвестиций, имущества, права, экономики, финансов, а затем аналогичными подразделениями Министерства транспорта и связи. Делегирование части управленческих функций Министерством транспорта и связи Укрморречфлоту и портам значительно ускорило бы процессы принятия решений и повысило эффективность работы отрасли в целом. Также решением большинства названных проблемных вопросов может стать применение на практике принципа “молчаливого согласия” со стороны органов управления. Напомню, что данный принцип уже законодательно закреплен Законом Украины от 15.12.2009 г. № 1759 и постановлением Кабинета Министров Украины от 27.01.2010 г. № 77, но пока еще не применяется на практике.
Можно приводить и другие примеры “помощи” государства морским торговым портам, однако все они сводятся к одним и тем же недостаткам существующей системы управления, а именно:
— отсутствие у руководства государственных портов возможности самостоятельно принимать решения, связанные с хозяйственной деятельностью вверенных им предприятий;
— практически стопроцентное дублирование функций Укрморречфлота Министерством транспорта и связи и наоборот;
— крайне неэффективная, не отвечающая современным рыночным условиям законодательная база, регулирующая деятельность госпредприятий, в том числе портов;
— отсутствие действенной государственной политики развития транспортной отрасли, в первую очередь путем привлечения сторонних инвестиций.
В заключение еще раз хочется обратить внимание на то, что отмеченные в данной статье проблемы существуют не по причине некачественной работы аппарата органов управления предприятиями морской отрасли, а являются следствием несовершенной, чрезмерно зарегулированной и несовременной системы управления государственными предприятиями. И очень хочется, чтобы собственник этих предприятий в лице соответствующих органов государственной власти отчетливо понимал свою ответственность за пока еще эффективно работающий сектор экономики, каким являются государственные морские торговые порты Украины, и неотложно занялся реформированием данной системы. В противном случае, в условиях усиливающейся конкуренции с частными терминалами, государственные порты уже в ближайшие годы может постичь судьба некогда успешных и высокорентабельных государственных пароходств.
Ю. Васьков, к.т.н., первый заместитель начальника ГП «Одесский морской торговый порт»
Источник публикации журнал «Порты Украины»
www.blackseatrans.com
