К вопросу о морских портах
19 Лютого, 2007
2
10 января 2007 года в первом чтении принят законопроект № 2143-1 «О морских портах».
Первый вопрос, который возникает при рассмотрении законопроектов: нужен ли вообще соответствующий Закон? Чтобы ответить на него, нужно проанализировать и досконально изучить действующие национальные и международные правовые нормы, регулирующие данную отрасль. Это в первую очередь необходимо для того, чтобы принимаемый Закон не создавал коллизий в национальном законодательстве. Ответ на этот вопрос не требует значительных усилий: Закон актуален.
В первую очередь принятие такого Закона должно быть направлено на заполнение существующих пробелов в национальном праве и на урегулирование существующих коллизий.
Сегодня же существует определенный правовой институт, называемый «морской порт», который регулируется в первую очередь статьями 73–127 Кодекса торгового мореплавания Украины (КТМ), принятого 23 мая 1994 года. С тех пор, однако, обстановка на Украине изменилась, так что нормы, регулирующие правовой статус морских портов, в значительной степени устарели.
Однако остается открытым вопрос о целесообразности принятия специального Закона о морских портах, если можно просто изменить отдельные нормы КТМ и нормы иных законодательных актов. Принятие специального Закона повлечет появление специальных правовых норм большей юридической силы, которые следует применять при их противоречии с нормами КТМ и нормами других законов, кроме конституционных. В проекте Закона, посвященного портам, институт морского порта рассматривается преимущественно в аспектах административных, управленческих отношений.
Разумеется, важнее всего те социально-экономические последствия, которые повлечет принятие Закона. Тем не менее немаловажным представляется и вопрос юридической техники, сопровождающей принятие новых правил.
Принятие Закона о морских портах, который имеет комплексный характер, целесообразно, если он внесет новеллы в правовое регулирование статуса морских портов и сосредоточит информацию об этом статусе, поскольку всегда легче специалистам-практикам ориентироваться в специальном законодательстве, чем анализировать согласование норм фундаментальных нормативных актов.
Первый вопрос, который следует обсудить по существу, касается понятия «морской порт». Важнейшим моментом при этом представляется позиция законодателя относительно того, что представляет собой морской порт: субъект или объект права. Законопроект, принятый в первом чтении, исходит из концепции порта как объекта права.
Хотя раздаются голоса в пользу изменения этого положения, нам представляется полезной и правильной именно такая концепция. Она конфликтует с современным состоянием, закрепленным частью 1 статьи 73 КТМ, в соответствии с которой морской порт — это предприятие, а предприятие в правовой системе Украины сохраняет двойную трактовку: в некоторых отношениях оно — субъект, а в других — объект права.
Так, в Хозяйственном кодексе Украины (часть 1 статьи 62) предприятие определяется именно как субъект, а частью 1 статьи 191 Гражданского кодекса — как имущество недвижимого характера. Это, казалось бы, непримиримое противоречие на самом деле разрешается довольно просто. Если речь идет об имущественном комплексе, то предприятие, которое он составляет, — объект, а если о юридическом лице, имеющем права на целостный имущественный комплекс, — это субъект.
В морском праве классической концепцией является представление о предприятии как об имущественном комплексе. Да и морской порт воспринимается, скорее, как часть акватории и суши, предназначенная и оборудованная для захода и обслуживания морских судов. Статья 11 Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 года, принятая в Монтего-Бее (Ямайка), также трактует порт как объект. Тем более восприятие именно такой концепции о природе морского порта логично вытекает из содержания законопроекта, которым подразумевается разделение нынешней администрации морского порта (морского порта как юридического лица) на государственную администрацию порта и службу капитана порта.
Кроме того, следует определить, какие категории портов будут затронуты нормативами, закрепленными Законом о морских портах. Классификация и типизация портов может быть весьма сложной и разнообразной, однако можно выделить основную — это выделение типа торгового (коммерческого) морского порта, которому противопоставляются так называемые индустриальные (промышленные), с одной стороны, и военные, а также иные специализированные порты, в том числе рыбные, — с другой.
Такая типизация, конечно, имеет право на существование, но с точки зрения практической целесообразности и промышленные, и рыбные, и иные специализированные порты можно объединить по своему правовому статусу с торговыми, за исключением военных портов, для которых целесообразно разработать особый правовой режим.
Нельзя обойти вниманием вопрос о том, что существует мнимая коллизия норм Земельного кодекса Украины. В частности, часто отмечается противоречие между пунктом «в» статьи 58, пунктом «б» статьи 69 и пунктом «в» статьи 70. Дело в том, что во всех этих положениях Кодекса идет речь о гидротехнических сооружениях. Так, спрашивается, каков же правовой статус земель под гидротехническими сооружениями? Ответ на этот вопрос очень прост. Правовой статус земельных участков под гидротехническими сооружениями зависит от землеотвода и характеристики земельного участка, содержащейся в земельном кадастре. Если участок земли имеет правовой статус земель водного фонда, то и гидротехническое сооружение, которое на нем расположено, будет расположено на земле водного фонда. Если земельный участок отведен для нужд размещения морских или речных портов, вокзалов, причалов, бытовых и производственных помещений, иных сооружений, которые используются в деятельности морского и речного (внутреннего водного) транспорта, то земля под гидротехническими сооружениями, которые находятся на этих землях, будет иметь статус земель водного транспорта. Территории, насыпанные или намытые в акватории портов, имеют правовой статус гидротехнических сооружений.
Портовые сборы могут быть классифицированы по многим основаниям. Наиболее важная классификация портовых сборов — это подразделение портовых сборов в соответствии с условиями их взимания на обязательные, взимаемые вне зависимости от оказания судну конкретных услуг, а только в связи с тем, что оно зашло в порт; и необязательные, взимаемые в зависимости от пользования теми услугами, которые предоставляются в порту.
В законопроекте сохраняется специальный правовой статус портовых сборов как целевых платежей, доходы от которых должны использоваться только на определенные специальные цели. Смущает название статьи «Портовые и иные сборы», ее последняя часть, где говорится об «иных сборах», а также возможная попытка ввести исчерпывающий перечень портовых сборов. Не совсем понятно, что имеется в виду под термином «иные сборы».
Если имеются в виду иные виды сборов, установление которых законодательными актами Украины предусмотрено частью 2 статьи 84 КТМ, то часть 3 статьи 29 упомянутого законопроекта (часть 3 статьи 36 альтернативного законопроекта) уже говорит о том, что путем внесения изменений в Закон вводятся иные виды портовых сборов, поскольку в части 1 статьи 84 КТМ приведен не исчерпывающий перечень видов портовых сборов.
Однако следует остановиться и на том, не будет ли это положение части 3 соответствующих статей законопроектов толковаться в том смысле, что Закон содержит исчерпывающий перечень видов портовых сборов. Эта идея была бы порочной, поскольку мировая практика идет по пути установления в различных портах различных портовых сборов, индивидуализированных для конкретного морского порта, государственными и коммунальными властями, а также портовыми администрациями и иными организациями, управляющими портом. Так что строгая государственная регламентация путем установления в Законе общего для всех портов и исчерпывающего перечня портовых сборов представляется нецелесообразной и не соответствующей рыночным принципам экономики.
Итак, учитывая приведенные рассуждения, действительно непонятно, о каких платах и сборах, по всей видимости, не являющихся портовыми, но являющихся связанными с обеспечением безопасности судоходства, размер и порядок взимания которых устанавливается государством, идет речь в последней части соответствующих статей законопроектов.
Несомненным достоинством законопроекта является институционализация на законодательном уровне частного терминала, от чего рукой подать до частного порта. Конечно, морской порт не может управляться как мелкая частная корпорация. В его деятельности всегда будет присутствовать элемент публичных отношений, независимо от ее масштаба.
Таким образом, какой характер ни имела бы собственность на портовое хозяйство, порядок управления ею всегда будет значительно ограничиваться специальным законодательством в направлении развития тенденции открытости и равенства экономических отношений. Эта тенденция плохо согласуется с введением различных привилегий. Тем не менее законопроект содержит идею очередной привилегии. Трудовой коллектив работников государственной администрации порта, создавший предприятие, будет иметь преимущественное право на аренду имущества государственной администрации порта.
Кроме того, что не выписан механизм и неясна природа такой привилегии, в частности, неясно, кто является субъектом такого привилегированного права: трудовой коллектив или основанное коллективом работников предприятие, — содержание преимущественных прав и условия их реализации, экономические проблемы, которыми чревата такая привилегия, очень скоро проявятся во всей своей жесткости и неприглядности, когда начнутся бесконечные конфликты вокруг аренды имущества, за которыми, вероятно, будут стоять не интересы широких кругов работников портового хозяйства, а узкие интересы руководителей портовой администрации.
В заключение хотелось бы обратить внимание на опыт развитых государств в этой области. Украина, безусловно, уникальна. Но стоит ли снова изобретать велосипед?
