Современные вопросы портовой и транспортной инфраструктуры
27 Квітня, 2013
4
Правовые вопросы, связанные с транспортной инфраструктурой вообще и портовой инфраструктурой в частности, всегда вызывают множество разногласий. Настоящую публикацию мы решили посвятить рассмотрению именно этих вопросов. В то же время, невозможно понять правоотношения, предметом которых является инфраструктура, не разобравшись в самом понятии инфраструктуры.
В самом общем плане транспортная инфраструктура – это совокупность путей сообщения (сети) и транспортных терминалов, а также транспортных средств и предприятий, как выполняющих перевозки, так и обеспечивающих их выполнение. Основная функция современной транспортной инфраструктуры – это перевозки. Однако перемещение людей и грузов возможно и без перевозки их подвижным составом. Например, перемещение грузов трубопроводным транспортом, либо перемещение людей на эскалаторах и т.п. Конечно, понятие подвижного состава (stock) применяется, в первую очередь, в железнодорожном и автомобильном транспорте (rolling stock), но и в других видах транспорта имеется некоторый подвижной состав – так, на водном и воздушном транспорте это суда. Чтобы основная транспортная функция выполнялась, необходима соответствующая вспомогательная инфраструктура – это самые разнообразные услуги, например, экспедирование, ремонтные предприятия, социальная инфраструктура. Вопрос о видах транспорта довольно сложный и не нашел еще общепринятого решения. В частности, некоторые авторы высказывают мысль о существовании электронного транспорта, ведь электронные документы перемещаются по сети, подобно другим предметам транспортировки, и так же обрабатываются терминалами. В то же время, редко упоминается космический транспорт, который бурно развивается в нашу эпоху научно-технического прогресса.
В последнее время огромное распространение получили смешанные (мультимодальные) перевозки, то есть перевозки несколькими видами транспорта, что оказывает значительное влияние на всю транспортную инфраструктуру. Чтобы имела место смешанная перевозка, необходимо участие, по меньшей мере, 2 видов транспорта. Что же представляет собой водный транспорт, в частности морской, который занимает центральное место в транспортной инфраструктуре вообще?
Инфраструктура водного транспорта
Принято считать, что водный транспорт подразделяется на морской и речной (внутренний водный) транспорт. Морской транспорт состоит из таких элементов:
– флот, то есть суда;
– терминалы (порты);
– судоремонтные предприятия, а также иные обслуживающие предприятия, причем несколько предприятий, объединяющих вышеприведенные элементы, могут объединяться единым предприятием – пароходством;
– морские пути.
Грузовые суда подразделяются, главным образом, на сухогрузные и наливные (танкеры). Принято также выделять универсальные суда и суда специализированные. Универсальное судно должно иметь как минимум 2 палубы для размещения сухих грузов. Категории специализированных судов весьма разнообразны, например: танкеры, контейнеровозы, газовозы, балкеры, рефрижераторы и др.
Теоретически суда могут передвигаться между портами по любым путям, которые доступны им по габаритам. Важнейшим ограничителем являются габариты Панамского канала, поэтому наиболее распространенным типом судов является «панамакс», то есть суда, способные проходить по этому каналу. Это суда дедвейтом до 65 тыс. тонн в грузе и до 86 тыс. тонн в балласте. После реконструкции Суэцкого канала судами типа «суэцмакс» стали считаться суда дедвейтом до 200 тыс. тонн. По Коринфскому каналу могут проходить суда водоизмещением только до 5 тыс. тонн, но этот канал имеет лишь региональное значение (соединяет Ионическое и Эгейское моря).
Морские порты (терминалы) – зависимый элемент транспортной инфраструктуры, но это не означает, что порты играют лишь пассивную роль. Конечно, порты существуют не только на водном транспорте, но и на других видах транспорта, который связан с использованием среды, отличной от сухопутной. Правда, в последнее время уверенно прокладывает себе дорогу концепция сухого порта, тесно связанная с развитием смешанных контейнерных перевозок.
Контейнеризация торговли и перевозок оказала огромное влияние на всю транспортную инфраструктуру, а на морские порты – поистине революционизирующее влияние, поскольку повлекла принципиальные изменения в организации грузовых работ. Если конвенциональные порты имели пальцевые пирсы площадью около 0,8-1,2 га, то уже в 80-х годах ХХ века размер терминала в контейнерных портах составлял 2-2,5 га. Это определило высокий спрос на свободную территорию и необходимость улучшения доступа к внутренним транспортным сетям, в том числе внутренним водным путям. Расширение же портов, которые обыкновенно тесно связаны с городской застройкой, стало невозможным, поэтому контейнерные терминалы стали выносить за пределы порта и границ городской застройки. Путями решения этой проблемы являются:
– застройка свободных земель, если имеется свободная территория в порту;
– перебазирование на совершенно новые земельные участки;
– намыв территории.
Облегчение доступа к внутренним транспортным сетям усилило конкуренцию между портами и вывело ее на межрегиональный уровень, таким образом, хинтерланды портов стали охватывать целые континенты. Успехи контейнеризации перевозок привели к тому, что судоходные линии продлили свои функции в системе грузовых перевозок и стали строить перевозки по принципу «от двери до двери», а не от порта до порта. В результате появились интегрированные транспортные системы – сухопутные мосты (лэндбриджи). Их цель – это сокращение общей продолжительности перевозки (total transit time) и транспортных издержек. Идея сухопутного моста не так уж нова. Вероятно, древнейшим ее воплощением является Великий шелковый путь. Другим примером можно считать более современный кратчайший путь между Азией и Европой – Транссиб.
Современные тенденции в развитии морских портов довольно противоречивы. С одной стороны, конкуренция их между собой и другими видами транспорта может привести к трудностям в их развитии, утрате грузопотоков под давлением экологических, социально-экономических и политических факторов. С другой стороны, морские порты, которые могут предоставить судоходным линиям, в особенности контейнерным, привлекательные и льготные условия, демонстрируют отчетливую тенденцию роста. Примером преимущественного действия первой из указанных тенденций является южноатлантический порт США – Сан-Франциско.
Контейнеризация изменила соотношение между площадью причала и оперативной территорией терминала. Увеличение оперативной территории и новация технологии грузовых работ позволяют более чем на порядок увеличить пропускную способность (throughput) современного контейнерного терминала по сравнению с пропускной способностью конвенционального терминала. Проблемы в земельных отношениях, в особенности стоимость земли, заставляют иногда размещать внутренние контейнерные терминалы, где производится таможенная очистка грузов, следующих из порта вглубь страны, либо в обратном направлении, на расстоянии около 1 тыс. км от морского порта, который обслуживается таким терминалом. Так, контейнерный терминал в г. Бьютт находится на расстоянии 900 км от обслуживаемого им порта – Сиэтла.
Актуальные вопросы портовой инфраструктуры Украины
С принятием Закона «О морских портах Украины» 17.05.12 оживился интерес к проблемам, связанным с портовым хозяйством и, таким образом, с инфраструктурой морского порта. А такие проблемы имеют место быть.
В соответствии с этим законом объекты портовой инфраструктуры – это движимые и недвижимые объекты, обеспечивающие функционирование морского порта, в том числе акватория, гидротехнические сооружения, доки, буксиры, ледоколы и другие суда портового флота, средства навигационного оборудования и другие объекты навигационно-гидрографического обеспечения морских путей, системы управления движением судов, информационные системы, перегрузочное оборудование, железнодорожные и автомобильные подъездные пути, линии связи, средства тепло-, газо-, водо- и электроснабжения, другие средства, оборудование, инженерные коммуникации, расположенные в пределах территории и акватории морского порта и предназначенные для обеспечения безопасности мореплавания, оказания услуг, обеспечения государственного надзора (контроля) в морском порту. Это определение закреплено в п. 8 ст. 1 упомянутого закона.
Кроме того, в этой статье имеются определения объектов портовой инфраструктуры общего пользования и стратегических объектов портовой инфраструктуры (п.п. 9 и 14 соответственно). Объекты портовой инфраструктуры общего пользования – акватория, железнодорожные и автомобильные подъездные пути (до первого разветвления за пределами территории порта), линии связи, средства тепло-, газо-, водо- и электроснабжения, инженерные коммуникации, другие объекты, обеспечивающие деятельность двух и более субъектов хозяйствования в морском порту, а стратегическими объектами являются объекты права государственной собственности – гидротехнические сооружения, объекты портовой инфраструктуры общего пользования, средства навигационного оборудования и другие объекты навигационно-гидрографического обеспечения морских путей, системы управления движением судов.
Почему же эти определения вызвали столь пристальное внимание? Дело в том, что в законе весьма последовательно проводится принцип, закрепленный в п. 8 ст. 4, – сохранение в государственной собственности стратегических объектов портовой инфраструктуры. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 23, ч. 1 ст. 25 закона запрещается приватизация стратегических объектов портовой инфраструктуры. А в понятие стратегических объектов входят объекты общего пользования. Понятно, что в случае установления, что некоторый объект действительно относится к категории стратегических, его приватизация не будет законной, однако все-таки проблема имеется, поскольку объектами общего пользования являются объекты права собственности украинского народа, предусмотренные в ст. 13 Конституции Украины. Эта форма собственности вообще вызывает очень много вопросов и противоречий, но она существует и довольно ясно урегулирована в современном правовом поле Украины. Объекты, относящиеся к такой форме собственности, находятся в общем пользовании, разумеется, граждан Украины, а также всех людей вообще. Ведь ходят же по нашим улицам иностранцы, купаются в море и загорают на пляжах, посещают другие места общего пользования. Таким образом, и граждане других государств, и лица без гражданства пользуются объектами права собственности украинского народа, а государственные органы или органы местного самоуправления только управляют этими объектами. Следовательно, общее пользование объектами портовой инфраструктуры может основываться на базе общенародной собственности, которая может быть представлена как общая собственность всех граждан Украины. Однако право общего пользования может базироваться и на общей собственности субъектов хозяйствования, являющихся портовыми операторами. Не может ли из этого возникнуть изрядная путаница, которая послужит поводом для различных споров и конфликтов? Вопрос!
Упомянутым законом все еще не до конца разрешены некоторые вопросы, и ранее вызывавшие множество разночтений. Например, в территорию морского порта могут входить земли морского транспорта, земли промышленности и земли водного фонда. Это положение закона, содержащееся в ч. 3 ст. 24, и теперь все еще оставляет пространство для дискуссий, впрочем, в основе своей схоластических. После принятия Закона «О морских портах Украины» стало яснее, что главное – это не только и не столько функциональное назначение земельного участка, сколько формальное отнесение компетентными органами в установленном порядке земельных участков к той или иной категории. Следовательно, вне зависимости от того, что он находится в границах морского порта, он может относиться к землям промышленности, если там размещаются какие-то производственные объекты, или водного (морского) транспорта, если на нем расположены объекты характерного транспортного назначения: вокзалы, причалы, подъездные пути и т.п. Правда, существенного правового значения это разграничение не имеет, поскольку правовой статус земель промышленности и транспорта очень сходный. Землями же водного фонда, правовой статус которых имеет значительные отличия, являются:
– земли под водными объектами;
– земли под прибрежными защитными полосами и береговыми полосами водных путей;
– искусственно созданные земли;
– земли под гидротехническими сооружениями.
Последняя категория вызывает особенные споры, поскольку прямо предусмотрено, что земли под гидротехническими сооружениями могут быть как землями водного фонда (п. «в» ст. 58 Земельного кодекса Украины), так и землями водного (морского) транспорта (п. «б» ст. 69 Земельного кодекса). Правда, в п. «г» ст. 61 Земельного кодекса Украины вводится категория гидротехнических сооружений навигационного назначения, что будет способствовать более четкому определению их правового статуса.
Заключение
Вопросы, связанные с транспортной инфраструктурой вообще и инфраструктурой морских портов в особенности, и раньше стояли в центре нашего внимания. Давно уже правовое регулирование отношений по поводу портовой инфраструктуры вызывало как практический интерес, так и осознание того, что далеко не все проблемы теоретического характера находят свое решение в законодательстве. Принятие упомянутого Закона «О морских портах Украины», конечно, способствовало оживлению нашего интереса к этим вопросам. Из вышеизложенного можно прийти к выводу о том, что и до настоящего времени остаются проблемы в регулировании прав и обязанностей, предметом которых являются объекты портовой инфраструктуры, хотя в законодательстве находят свое отражение актуальные течения и тенденции в развитии экономики и организации транспортной отрасли Украины вообще и ее портового сектора в частности.
Разумеется, в рамках небольшой публикации все проблемы осветить невозможно.Приглашаем всех на Зерновой форум в Одессе 23 мая, где в рамках секции, посвященной инфраструктуре, состоится обсуждение практических вопросов и решений.
