Создание новых контейнерных терминалов в Украине: правовые аспекты
13 Листопада, 2007
4
Привлечение крупных инвестиций в порты Украины затрудняет почти исключительно государственная собственность в портовом хозяйстве. Пока что государство стремится и далее сохранять контроль над портами через запрет на их приватизацию. Конечно, приватизация – это радикальное решение, ведь мировая практика вполне допускает и государственное управление хозяйством морского порта, и пребывание такого хозяйства в государственной собственности.
Пожалуй, основным направлением развития портов может быть ориентация на организацию и выполнение грузовых операций частными компаниями. Основную долю в хозяйственной деятельности порта составляют погрузо-разгрузочные операции и иные операции, связанные с перевалкой грузов. Передача прав на выполнение таких операций частным терминалам или иным частным компаниям (стивидорным, агентским, судоходным, транспортно-экспедиционным, возможно, даже крупным отправителям и получателям грузов), которые используют сооружения и оборудование порта на правах аренды, совместной деятельности и т.п., способствует вложению ними собственных средств в портовое хозяйство. Администрация порта может сосредоточиться на организации выполнения специфических работ и оказания специфических услуг, необходимых для нормального функционирования морского торгового порта.
Таким способом может найти разрешение вопрос, давно волнующий специалистов в сфере торгового мореплавания Украины, и состоится-таки отделение хозяйственной деятельности, которая ведется портом как обычным субъектом хозяйствования, от функций государственного управления безопасностью мореплавания. Одно только это положение уже открывает возможности более рационального рыночного подхода к решению вопросов, связанных с хозяйственной деятельностью в морских портах.
Готовых рецептов по выстраиванию схем финансирования портового хозяйства нет. Да и не может быть правовых форм, пригодных на все случаи жизни. Но опыт нашего практического сопровождения многих проектов в этой сфере дает нам основание утверждать, что и в современном правовом поле Украины существует достаточно правовых механизмов для обеспечения прав инвесторов и сбалансирования их интересов с интересами государства и общества.
Мы работали над проектами создания терминалов в Одесском, Ильичевском, Николаевском, Херсонском, Измаильском, Бердянском, Севастопольском и др. портах. В каждом конкретном случае для инвестора можно подобрать индивидуальную форму. В то же время хочется обратить внимание на тот опыт, который мы получили в ходе работы группы международных консультантов для привлечения в украинский порт кредита ЕБРР (Европейского Банка Реконструкции и Развития).
Итак, с одной стороны, порты не могут быть приватизированы ввиду экономической и социально-политической значимости, с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточных средств, позволяющих обеспечивать их воспроизводство. Чтобы разрешить такие противоречия за рубежом часто используется концепция государственно-частного партнерства (сокр. ГЧП, англ. Public-Private Partnership, РРР), которое является альтернативой приватизации объектов государственной собственности.
ГЧП — это способ организации отношений между государством и бизнесом в целях реализации проектов во многих сферах деятельности. Как правило, такие отношения имеют временный характер, поскольку такие хозяйственные связи создаются на определенный срок для осуществления конкретного проекта и после реализации этого проекта они прекращают свое существование.
Контракты, которые государство предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание услуг, на управление объектами права государственной собственности, на поставку продукции для государственных нужд, контракты на оказание технической помощи – это все формы ГЧП.
Формой ГЧП являются также арендные договоры, направленные на передачу государством в аренду частным лицам своей собственности: зданий, сооружений и производственного оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в госбюджет арендную плату.
Очень распространена такая форма ГЧП как государственно-частные предприятия. Участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместного предприятия. Степень участия в акционерном капитале определяет степень свободы частного лица в принятии административно-хозяйственных решений.
Большим потенциалом обладает договор о совместной деятельности или простом товариществе, который является вполне правомерным между государственными (публичными) субъектами хозяйствования и частными лицами. В результате исполнения такого договора, как правило, возникает общая собственность, имеющая смешанную природу. Юридическое лицо не создается, а прибыль делится пропорционально величине вкладов участников. Потенциал этой формы ГЧП используется в недостаточной степени.
n
Однако, наиболее распространенной формой ГЧП во всем мире считается концессия. Концессия — это система отношений между государством, с одной стороны, и частным юридическим или физическим лицом (концессионером) – с другой, причем государство (концедент) предоставляет концессионеру права пользования государственной собственностью, за плату и на возвратной основе, а также право на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства.
Все упомянутые формы ГЧП, кроме концессии, уже, так или иначе, используются для инвестирования портового хозяйства в Украине. И порты могли бы быть прекрасным полем для испытания концессионных отношений. Основные фонды портов изношены, осуществление инвестиций в развитие их инфраструктуры затруднено, новые мощности почти не создаются. Даже в условиях продолжающегося в течение последних лет экономического роста приток инвестиций в портовую инфраструктуру невелик.
Недостаток бюджетных средств и неготовность государства к передаче отдельных прав на инфраструктуру инвестору в рамках ГЧП, а также риск инвестирования в капиталоемкие объекты при отсутствии гарантий со стороны государства приводят к дефициту инвестиций в портовое хозяйство Украины.
Без привлечения отечественного и международного капитала на базе ГЧП – механизма, испытанного международной практикой, недостаток инвестиционных средств не может быть преодолен.
В нашей стране очень тяжело проходит принятие нормативных и индивидуальных правовых решений о концессиях, которые должны регламентировать функционирование отраслей с элементами естественных монополий, а именно эти решения призваны стать фундаментом здания ГЧП. Государство должно сказать бизнесу: есть объекты хозяйственной деятельности, остающиеся в государственной собственности, для развития которых необходимо привлечение частных инвестиций, ноу-хау, механизмов частнособственнического управления, но без изменения базовых отношений собственности. Общество, власть и бизнес имеют слабое, искаженное и неполное представление о сути концессий, практике их применения, возможных социально-экономических последствиях.
Системный подход к проблеме ГЧП и, в первую очередь, концессий, позволит возродить финансово-экономический институт, некогда обеспечивавший инвестирование и гарантирование частных инвестиций.
