Уніфікація норм морського права: чи можливий єдиний правовий режим світового судноплавства?
5 Серпня, 2015
2
Міжнародна морська організація (International Maritime Organization, надалі «IMO») – це міжнародний орган, створений задля розробки єдиних правил у галузі морского права, у тому числі, судноплавства. Нажаль, як у вітчизняній, так і закордонній літературі приділяється недостатньо уваги дослідженням міжнародних організацій взагалі та міжнародних організацій у сфері морського транспорту зокрема. Зрозуміло, це не означає, що таких досліджень немає взагалі, однак монографічні та суто дослідницькі роботи публікуються дуже рідко. Тим часом, економічні зв’язки у сучасному світі неможливо уявити без участі в їх регулюванні міжнародних організацій, причому особливо важливе місце у такій діяльності займають міжнародні організації, які є спеціалізованими закладами ООН. Важко уявити іншу, таку ж значущу для світової економіки сферу господарської діяльності, як морський транспорт. До того ж, ця область розвивається прискореними темпами. Якщо наприкінці ХХ ст. для подвоєння обсягу міжнародних морских перевезень знадобилося більше 30 років, то подвоєння вантажності світового морського флоту порівняно з початком ХХІ ст. очікується уже у 2015 році. Обсяг перевезень вантажів морем у 2005 році перевищив 7 млрд. т. и продовжує у середньому зростати. Ці дані дозволяють приблизно зрозуміти, яка колосальна відповідальність лежить на небагатьох міжурядових організаціях у зв’язку з виконанням функції регулювання транспортних процесів. Ця функція реалізується, зокрема, шляхом створення норм і правил охорони навколишнього середовища, яке сильно потерпає від транспортної діяльності. Це стосується значною мірою й морських перевезень особливо у міжнародному сполученні. Таким чином, ідея запровадження міжнародного органу, який регулював би судноплавство та інші відносини щодо діяльності у Світовому океані, видається дуже слушною і своєчасною відповіддю на виклики сьогодення. Дійсно, ідея запровадження глобальної нормативно-правової бази в умовах глобалізації виглядає дуже спокусливо. Але виникає питання: чи може вона бути реалізована?
Проблема уніфікації норм міжнародного морського права
Уніфікація – це створення єдиних норм права. Здається, що це об’єктивна потреба сучасної економіки, яка особливо гостро відчувається у сфері торговельного мореплавства. У результаті уніфікації виникають правові стандарти. Уніфікація може бути універсальною та регіональною. Універсальна уніфікація веде до створення універсальних світових стандартів, а регіональна – до регіональних. Крім того, суверенні держави приймають своє законодавство, яке формує національні або місцеві стандарти. Цей механізм в ідеалі віддзеркалює теперішню ситуацію: універсальні стандарти найбільш вузькі за змістом, зате найбільш широкі за сферою дії у просторі. У цих стандартах втілюються загальні інтереси міжнародного співтовариства, можливо навіть всього людства, точніше, того населення, яке живе у певний період часу. Регіональні стандарти мають відображати специфіку того регіону, для якого вони приймаються, але не протирічити універсальним стандартам. Найбільш багатий зміст мають національні стандарти, та сфера їхньої дії найвужча.
Дуже показовим прикладом універсальної уніфікації може слугувати MARPOL – Міжнародна конвенція з попередження забруднення з суден, що являє собою один з найвищих зразків сучасної юридичної техніки, так що може вважатися справжнім твором сучасного юридичного мистецтва. Питання щодо попередження забруднення з морських суден вперше розглядалися у Вашингтоні, США, на міжнародній конференції у 1926 році представниками 13 держав. Міжнародне співтовариство було налаштоване досить рішуче аж до повної заборони скидання нафти з суден, у тому числі воєнних кораблів. Зрозуміло, скоро зясувалося, що така норма навряд чи буде реалістичною. Подальшій роботі завадила Світова війна. Лише у 1954 році відбувся перший успіх у цій справі – у Лондоні скликається Міжнародна конференція за ініціативою Великої Британії під егідою міжнародної організації, яка була попередником IMO. На цій Конференції 12 травня 1954 року було прийнято Міжнародну конвенцію з попередження забруднення моря нафтою (OILPOL) – перший багатосторонній міжнародний договір, в якому передбачалися правові норми щодо попередження забруднення моря з суден і який набрав чинності 26.07.1958. Однак нафта – далеко не єдина речовина, якою може забруднюватись море, тож міжнародне співтовариство спрямувало свої зусилля на захист морського довкілля від забруднення з суден речовинами, іншими, ніж нафта. Та і життя підштовхувало до прийняття більш радикальних рішень. Назви таких суден, як: «Торрі Каньон» і «Амоко Кадіс» для морського юриста лунають як пароль, згадка про катастрофи, для подолання наслідків яких потрібні десятиліття. Рішення, здавалось, були знайдені також у Лондоні у 1973 році у формі MARPOL, однак навіть високо розвинуті держави не могли виконати вимоги, що передбачалися у ній. Таким чином, прийшлося спеціально приймати Протокол до цієї Конвенції у 1978 році щоб MARPOL набрала чинності, отже ця Конвенція зазвичай іменується «MARPOL 73/78». Величезне значення мають шість додатків до неї. Наприклад: у Додатку І є поняття «особливий район». Це поняття слугує для того щоб у районах Середземного, Чорного, Балтійського та Червоного морів, а також Перської та Оманської заток встановити особливі правила, якими впроваджуються більш жорсткі додаткові вимоги до судноплавства. Здавалося б, це і є регіональні стандарти. Ні, просто універсальним стандартом передбачаються регіональні особливості правового режиму.
Інша справа – Конвенція про захист Черного моря від забруднення від 21 квітня 1992 року (Бухарест). Це регіональний стандарт для Чорноморського басейну, причому ст. VIII, якою передбачається забруднення з суден, містить посилання на загальноприйняті міжнародні норми і стандарти.
Таким чином, регіональний стандарт не протирічить іншим міжнародним стандартам, у тому числі MARPOL 73/78, та не порушує універсальні стандарти захисту морського середовища від забруднення з суден.
В Україні діє постанова Кабінету Міністрів «Про приєднання України до Міжнародної конвенції по запобіганню забрудненню з суден 1973 року, поправок 1984, 1985, 1987, 1990 і 1992 років та Протоколу 1978 року до неї» № 771 від 21 вересня 1993 року. Таким чином відбулась імплементація правових стандартів MARPOL 73/78 у правове поле України.
Сучасна ситуація характеризується не лише прискореним зростанням матеріальних умов життя суспільства, які об’єктивно існують і діють через свідомість, визначаючи основні правові ідеї. Прискореними темпами розвиваються також формальні джерела морського права як зовнішнє вираження правових норм в юридично визнаних видах. Ця тенденція характеризує сучасну правову систему взагалі та особливо міжнародне морське право. У ньому також можна виявити тенденцію до уніфікації правових норм, яка є одним з аспектів інтернаціоналізації сучасного права, що призводить до зближення або навіть повного співпадіння складу правових норм, що регулюють схожі відносини, зокрема у торговельному мореплавстві.
Уніфікація правових норм відбувається двома основними способами: взаємний вплив національних правових систем і міжнародно-правові механізми уніфікації.
Міжнародно-правові механізми уніфікації у сучасних умовах діють, головним чином, через укладення міжнародних договорів, норми яких імплементуються у національні правові системи. Є також мішаний спосіб уніфікації – це сполучення міжнародно-правового механізму з імплементацією правових норм до внутрішнього права держав. Такий механізм являють собою уніфіковані закони (model laws), які приймаються як додаток до міжнародного договору, а потім імплементуються до національного законодавства. Така уніфікація, пов’язана з імплементацією уніфікованого закону, тобто зі створенням національного по суті закону, не виключає постаноку колізійного питання.
Тут слід звернутися до положень міжнародного приватного морського права, яке часто-густо називають вищою математикою юриспруденції. Предметом міжнародного приватного права є відносини з іноземним елементом. Це положення не викликає ніяких сумнівів, однак досі немає єдиної точки зору на окремі деталі, пов’язані, головним чином, з методом правового регулювання. Так, навіть сам термін «міжнародне приватне право» не є загальновизнаним. Наприклад: у США використовується термін «конфліктне право». Цей момент має дуже важливе методологічне значення, оскільки точніше визначає рамки методу регулювання. Каменем спотикання виявляється концепція «норми прямої дії» або «внутрішньої матеріальної норми». Ця концепція особливо характерна для дослідників у сфері морського приватного міжнародного права.
Іноземний елемент у відносинах по суті цивільно-правових, точніше приватно-правових, які виникають у міжнародних відносинах, визначається у трьох основних єлементах: суб’єкт, об’єкт та юридичний факт. Таким чином, якщо у правовідносинах беруть участь особи різних країн, або якщо об’єкт знаходиться на території іншої держави, точніше, реалізується на території іншої країни або декількох країн, або ж юридичний факт (склад) мав місце на території іншої держави або держав, і відносини мають характер приватно-правових, тобто характеризуються началами юридичної рівності, майнової самостійності та свободою волевиявлення, предмет міжнародного приватного права, безсумнівно, існує. Отже суд або інший орган юрисдикції може природним чином застосувати норму, якою врегульовані правові відносини, оскільки юридичний факт (склад) виповнений. А звернення до колізійної норми не є обов’язковим. Наприклад: О.М. Шемякін пише, що ч. 1 ст. 234 КТМ України виключає можливість участі іноземців у наданні послуг буксирування між портами України, таким чином, виключається сама можливість колізії цього положення з нормою права іншої держави (Шемякін О.М. Міжнародне приватне морське право. – Одеса: ЛАТСТАР, 2000. – С. 9). Нажаль, автор не уточнює, як саме можна визначити, що має бути застосовано саме норму КТМ України, а не законодавство іншої країни до конкретних правових відносин. Здається, у данному питанні вийшла на поверхню плутанина між предметом та методом правового регулювання. Якщо керуватись таким підходом може взагалі нівелюватися система міжнародного приватного права, оскільки його предмет по суті збігається з такими галузями, як: цивільний процес і матеріальне цивільне право, сімейне та трудове право, а також торгівля, зрозуміло, лише у тих аспектах, які можна охарактеризувати як майнові або особисті відносини приватних суб’єктів, у яких має сенс постановка питання про вигоду, якщо у правовідносинах присутній іноземний елемент. Таким чином, усі правовідносини з іноземним елементом мають розглядатися з погляду на колізійне питання. Лише знайшовши колізійну норму, яка вирішує це питання, можна сформулювати норму міжнародного приватного права. Адепти концепції прямої дії норми міжнародного приватного права втрачають з поля зору деякі критично важливі аспекти питання, а саме:
– виключення можливості колізії правової норми з нормою іншої правової системи не лише не виключає існування, а, навпаки, передбачає наявність колізійної норми, яка просто ігнорується;
– на будь-яке правовідношення з іноземним елементом поширюється не лише ізольована правова норма, але й увесь правопорядок тієї правової системи, до якої відсилає колізійна норма;
– в умовах міжнародного обороту завжди виникає колізійне питання, якщо немає міжнародної правової норми, яка уніфікує правові відносини визначеного виду, та навіть у цьому випадку юрисдикційний орган якось же визначається, що саме міжнародний правопорядок є застосовним до даних конкретних відносин, які розглядаються.
Таким чином, колізійне питання завжди вирішується шляхом реалізації колізійної норми, але це рішення може бути не явним.
Роль IMO
Роль і значення IMO для ефективності роботи морської галузі світової економіки переоцінити неможливо, хоча вона й потребує поліпшення. Прийняття конвенцій на дипломатичних конференціях під егідою IMO – це далеко не все. Конвенції мають бути ратифіковані або пройти інші процедури, які значно відрізняються у різних країнах. Лише тоді вони підлягають впровадженню у життя. Дуже важливо, що вони можуть застосовуватись до суден на загальних підставах, тобто шляхом проведення перевірок органами державного портового контролю, а також контролю з боку держави прапора.
Щоб конвенція набрала чинності потрібно аби її ратифікувала або іншим прийнятним юридичним способом схвалила визначена кількість держав, які складають певну долю світового тоннажу. Часто-густо можна чути нарікання, що «процес рухається дуже повільно».
Іноді такі нарікання не безпідставні. Однак IMO являє собою міжнародний механізм, який функціонує, як правило, дуже успішно. Більше 150 суверенних держав знаходять порозуміння з питань, які є технічно складними і політично делікатними. Наприклад: Кодекс ISPS – Міжнародний кодекс з охорони суден і портових споруд було прийнято протягом року після скоєння терористичного акту у США у 2001 році. Хоча IMO – це частина системи ООН, вона є лише міжурядовим органом, але ніяк не наднаціональним. Отже положення, які закріплюються конвенціями, надалі конкурують з нормами внутрішнього законодавства. Далеко не завжди питання міжнародного судноплавства, розв’язані на міжнародному рівні, навіть на рівні універсальних стандартів, отримують пріоритет, вищий порівняно із питаннями, розв’язаними окремими державами у порядку здійснення внутрішньої компетенції. Політики зовсім не впевнені у тому, що, надавши високий пріоритет конвенції IMO, вони отримають на виборах додаткову підтримку електората. Крім того, у багатьох державах імплементація норм міжнародних конвенцій потребує прийняття відповідних законодавчих та підзаконних актів. IMO не може примусити державу до виконання конвенції. До того ж країни, які не є членами IMO або не схвалюють, зокрема, не ратифікують конвенцію IMO, як правило, не мають зобов’язань щодо виконання вимог конвенції. Часто-густо державні стандарти є більш жорсткими ніж стандарти IMO або передбачають додаткові обв’язки.
З 1 січня 2016 року у державах-членах IMO запроваджується обов’язковий аудит, схема якого дозволить оцінити, наскільки ефективно держава-член виконує вимоги відповідних конвенцій. Однак, навіть при виявленні неналежного виконання державою своїх обов’язків, IMO не може примусити державу до поліпшення чи підвищення рівня виконання цих вимог.
Це може означати, що судно, яке відповідає вимогам держави прапора при заході у територіальне море іншої держави-члена IMO може порушити вимоги правопорядку прибережної держави (держави порту). Результатом цього можуть бути різні непорозуміння, невизначеність прав та обов’язків або їхня недостатня визначеність. Може бути й таке, що затрати по виконанню судном вимог різних стандартів прибережних держав будуть неспівмірними з вигодами заходу у води цих держав.
Розглянемо це на прикладі Міжнародної конвенції про контроль суднових баластних вод й осадів та управління ними від 13 лютого 2004 року (Лондон).
Міжнародна практика свідчить, що спуск неочищеної баластної води у прибережних водах може призвести до руйнування чутливих екосистем. Для розв’язання цієї проблеми IMO розробила вищенаведену конвенцію. Найближчим часом правила Конвенції мають набрати юридичної сили. Згідно з цими правилами усі судна зобов’язані мати План контролю та управління баластними водами, вести облік контролю баластних вод та дотримуватись інших стандартів управління баластними водами. Види систем контролю та управління баластними водами, що підлягають сертифікації IMO, обмежуються лише системами, які містять активні субстанції. Для інших видів таких систем достатньо мати лише сертифікат про схвалення, який випускається державою прапора судна, точніше, уповноваженною нею організацією. На сьогодні існує більше 50 таких систем.
Із набранням чинності згаданою вище Конвенцією судновласники протягом 5 років мають запровадити відповідні системи контролю та управління баластними водами.
Тим часом у США запроваджено власні правила контролю баластних вод. Усі системи контролю та управління баластними водами мають відповідати вимогам, які висуваються Службою берегової охорони США, якщо судно знаходиться у водах США.
США не підписали і не збираються підписувати згадану Конвенцію. З точки зору США, директиви, якими регулюється впровадження технологій очищення баластних вод, не відповідають національним інтересам та вимогам. У законодавстві США, правда, передбачаються заходи перехідного характеру. Та все ж виробники відповідного устаткування мають звертатися за схваленням у організації, уповноважені державною владою США. Біля 62 000 суден, брутто-тоннаж яких дорівнює 400 і більше тонн, зі всього світу повинні будуть мати технології очищення баластних вод, які відповідають міжнародним стандартам. Дослідники у цій області стверджують, що судновласники будуть мати мало часу щоб встановити відповідне устаткування.
Розрахунки, які проведені Радою світового судноплавства, показують, що встановлення такого устаткування буде коштувати USD 1 – 2 млн. на кожне судно.
Якщо згадана Конвенція набаре чинності до того, як технології, визнані США стануть доступними, зокрема у комерційному відношенні, можливо, що судновласники будут вимушені встановлювати дуже коштовне обладнання, яке буде відповідати стандартам IMO та стандартам держав свого прапора, але не відповідати вимогам США.
Подібні протиріччя мають місце і у стандартах щодо вмісту сірки у паливі, яке використовується на суднах. Додаток VI до MARPOL 73/78 передбачає виключення з правил, яке діє протягом 18 місяців при проведенні випробувань. Така практика широко застосовується і у США. Однак Директивою ЄС по обмеженню вмісту сірки не передбачаються такі виключення, на час виконання випробувань. Нещодавно Європейська Комісія прийняла проект директиви, що передбачає вимірювання «середньої величини» мінімальної межі вмісту сірки у паливі протягом цього строку. Таким чином, очисні засоби, затверджені до використання у США та встановлені на суднах, зокрема круїзними операторами, можуть не відповідати стандартам, що діють у ЄС.
Щодо України, то вона має план вступу до Міжнародної конвенції про контроль суднових баластних вод й осадів та управління ними 2004.
Це має зняти протиріччя у відношеннях з приводу контролю ізольованого баласту, які призводили до серьозних корупційних дій, які чинили працівники органів екологічного контролю України.
Вже зараз прийнято наказ Міністерства екології та природних ресурсів України № 82 від 18.03.2015, яким визначається термін «ізольований баласт».
По суті, изольований баласт – це чиста морська вода, яка зберігається в ізольованих ємностях судна (танках) для регулювання осадки судна. Танки изольованого балласту повністю відмежовані від вантажної та паливної систем судна, так що забруднення води у танках ізольованого баласту факторами довкілля, або ж баластними водами, які потрапляють на судно у результаті вантажних та інших операцій, практично неможливе.
Вказаним наказом Мінеколгії запроваджено зміни, якими ізольований баласт виключено з переліку речовин на борту судна, експрес-аналіз яких може проводити державна служба экологічного контролю, на адресу інспекторів якої й висувалися численні звинувачення у корупції та вимаганні у судновласників в українських портах.
Таким чином, Україна намагається приводити свої національньні стандарти у відповідність з міжнародними.
До речі наша юридична фірма внесла власний вклад у цю справу . Так, у 2011 році за нашої подтримки було організовано та проведено курс навчання з експлуатаційних аспектів управління баластними водами програми «ГлоБаласт» Всесвітньою організацією з охорони довкілля (GEF), Програмою розвитку ООН (UNDP), а також ІМО. Програма интегрованого технічного співробітництва ІМО (ITCP) и Глобальний промисловий альянс (GIA) надали серйозну фінансову підтримку «ГлоБалласт» в створенні цього навчального курсу.
Висновки
Міжнародна нормативно-правова система далека від досконалості. Головна ціль галузі морського права – впровадження у кожній державі-члені IMO однакових правових норм навряд чи буде досягнутою у близькому майбутньому. Допоки в IMO не розшириться коло повноважень, судновласники будуть і надалі між двох вогнів. Дотримання стандартів деякого правового режиму може призвести до подвоєння витрат, якщо замість них будуть діяти інші стандарти, продиктовані правилами іншого правового режиму. Регіональні інтереси та інтереси суверенних держав в областях суспільних відносин, які не входять прямо до jus cogens, можуть мати більш високий пріоритет, ніж інтереси світового співтовариства, у тому числі у сфері морскої індустрії. Отже такий стан речей має досить раціональне та об’єктивне пояснення. Але неможливо виключити дію й суб’єктивних факторів, а також, що найбільш неприємно констатувати, зловживання, в тому числі корупційного характеру, у процесі правозастосування.
P.S. Коли цей матеріал готувався до публікації, надійшло повідомлення, що Корейський регістр судноплавства (Korean Register of Shipping – KR) отримав від Служби берегової охорони США сертифікат на випробування систем контролю та управління баластними водами. Представники KR підтверджують, що вимоги до цих систем у США більш обтяжливі для судновласників, ніж вимоги IMO.
Опубликовано в Юридической газете.
